Auto nº 25000-23-41-000-2015-00178-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 27 de Junio de 2018
| Fecha | 27 Junio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil dieciocho (2018)
R.icación número: 25000-23-41-000-2015-00178- 01
Actor: ORGANIZACIÓN TERPEL S.A
Demandado: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA
R.erencia: El acto administrativo que ordena iniciar los trámites de expropiación judicial es de conocimiento de los Tribunales Administrativos en única instancia.
Corresponde a la Sala resolver el recurso de queja interpuesto por el apoderado de la parte actora contra el auto proferido el 25 de mayo de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, mediante el cual se rechazó por improcedente el recurso de apelación contra la sentencia del 30 de marzo de 2017.
I.- Antecedentes
La Organización Terpel S.A., a través de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución 604 de 2014, “por medio de la cual se ordena iniciar los trámites judiciales de expropiación de una zona de terreno requerida para la ejecución de la obra: Proyecto vial C.-.S., trayecto 03 intersección a desnivel Sincelejo - Toluviejo (Maizal), jurisdicción del municipio de Sincelejo, departamento de Sucre”.
II.- La providencia recurrida
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en providencia del 25 de mayo de 2017, rechazó por improcedente el recurso de apelación contra la sentencia del 30 de marzo de 2017, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, con fundamento en que las demandas en contra de los actos de expropiación judicial son de única instancia de conformidad con lo señalado en el numeral 8º del artículo 151 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), así como lo previsto en el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989.
III. Los argumentos del recurrente
Considera la parte actora que Tribunal erró al aplicar el artículo 22 de la Ley 9ª de 1989 porque, de conformidad con el numeral 13 del artículo 132 del CPACA, los Tribunales Administrativos conocen en primera instancia de las acciones contra los actos de expropiación por vía administrativa, lo que significa que el referido artículo 22 “[...] habría sido objeto de una derogatoria expresa con motivo de la promulgación y expedición de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 […]”, resultando que el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 25 de mayo de 2017, es procedente.
IV.- Consideraciones
4.1.- Normativa aplicable
El artículo 245 del CPACA regula lo pertinente al recurso de queja remitiendo su aplicación a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil (hoy CGP): “[…] Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil […]”.
En consecuencia, debe observarse lo dispuesto en los artículos 352 y 353 del CGP, mediante los cuales se indica su procedencia y trámite, expresando que la persona interesada podrá interponer este recurso cuando el juez de primera instancia deniegue el recurso de apelación; de manera que, como consecuencia lógica de lo anterior, el recurso procede cuando sea interpuesto contra la providencia mediante la cual se adoptó tal decisión.
4.2.- Sobre la expropiación y su evolución en la legislación colombiana
El artículo 58 de la Constitución Política establece que “[…] Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio. […]”.
Sobre el particular, la Corte Constitucional, en la sentencia C-227 de 2011, precisó que “[…] De acuerdo con la Constitución, la expropiación transcurre a través de dos vías. La primera, mediante un proceso de enajenación voluntaria y expropiación judicial si la propuesta oficial de adquirir el bien fracasa, cuyo marco general está regulado en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil. La segunda, administrativa, con el decreto de un acto expropiatorio, conforme a los términos previstos en el artículo 63 de la Ley 388 mencionada, sometido eventualmente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pese a sus diferencias, `en ambos casos debe salvaguardarse el balance constitucional entre la utilidad pública o el interés social que motivan la expropiación, y el interés privado amparado a través de la indemnización. Para ello, debe cumplirse a cabalidad el procedimiento orientado a garantizar este balance'. […]”.
Posteriormente, esta Sección explicó que:
“[…] La expropiación ha sido definida, […] como ` una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa' .
La Constitución Política de 1886 establecía en los artículos 31 y 32 la posibilidad de realizar expropiaciones a través de la vía judicial, siempre que hubiera graves motivos de utilidad pública, definidos por el legislador, y previa indemnización del valor del bien.
Por su parte, la Constitución Política de 1991 dispuso en el artículo 58 que `por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa' y que, `en los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio'.
Como se puede apreciar, mientras el Constituyente de 1886 consagró únicamente la expropiación judicial, el de 1991, adicionalmente, estableció la posibilidad de la expropiación administrativa. Tal diferenciación fue objeto, igualmente, de desarrollo por el legislador.
Es así como en acatamiento de los mandatos constitucionales de 1886 fueron expedidos los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil - C.P.C. , mediante los cuales se reguló el procedimiento expropiatorio en sede judicial; y la Ley 9ª de 1989 , la cual prescribió en su capítulo III lo referente a la adquisición de bienes por enajenación voluntaria y por expropiación.
En vigencia de la Carta de 1991, se expidió la Ley 388 de 1997 , en cuyo capítulo VII se reguló lo atinente a la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial, y en el capítulo VIII lo relacionado con la expropiación administrativa.
Así pues y como lo ha precisado esta Corporación, `el régimen de expropiación para efectos de reforma urbana lo componen la Ley 9ª de 1989, que en lo pertinente al presente proceso regula la figura de expropiación por vía judicial, la Ley 388 de 1997, que modificó algunos procedimientos de la expropiación judicial y reguló expresamente la expropiación por vía administrativa, y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, que contienen las normas generales del procedimiento para la expropiación por vía judicial' .
En cuanto a la diferencia entre la expropiación judicial y la administrativa, la Sección Primera del Consejo de Estado en auto de 18 de marzo de 2010 , sostuvo lo siguiente:
`El citado artículo [artículo 58 de la Constitución] establece dos clases de expropiación: la judicial y la administrativa, las cuales, deben ceñirse, según se desprende del texto transcrito, a que:
i) Existan motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador.
ii) Que exista decisión judicial o administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso administrativa incluso respecto del precio.
La expropiación judicial, goza, entre otras, de las siguientes características:
Es la regla general, y se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación voluntaria , sea porque el propietario se niegue a negociar, o porque guarde silencio, o porque no cumpla con el negocio (Artículo 20 Ley 9ª de 1989).
Se lleva a cabo por medio de una resolución que admite recurso de reposición. En firme esta resolución, l a Administración demanda ante la jurisdicción civil al propietario para que entregue el inmueble , por medio del proceso especial de expropiación, contenido en la Ley 9ª de 1989, Ley 388 de 1997 y Código de Procedimiento Civil.
Por su parte, la expropiación administrativa , tiene las siguientes características, que difieren de la anterior :
También se presenta luego de fracasada la negociación entre la Administración y el propietario, pero es excepcional en la medida que es necesario que se configure una emergencia imprevista, en cuyo caso la ley autoriza la declaración de urgencia para adquirir el predio mediante el trámite de expropiación administrativa , es decir, solo procederá cuando la destinación del bien expropiado sea para alguno de los fines previstos expresamente en la ley (artículo 63 Ley 388 de 1997), previa declaratoria de urgencia cuyas causales también están expresamente delimitadas en la Ley (artículo 65, ibídem)
La declaración de las condiciones de urgencia , que autorizan la expropiación por vía administrativa s erá realizada por la instancia o autoridad competente , según lo determine el concejo municipal o distrital, o la junta metropolitana, según sea el caso, mediante Acuerdo. Esta instancia tendrá la competencia general para todos los eventos, según se desprende de lo dispuesto en el artículo...
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