Sentencia nº 25000-23-24-000-2009-00307-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Julio de 2018
| Fecha | 12 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018)
R.icación número: 25000 - 23 - 24 - 000 - 2009 - 00307-01
Actor: ECOPETROL
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS - SSPD
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - FALLO
La Sala decide el recurso de apelación que interpuso el apoderado de la parte demandada, contra la sentencia del 6 de octubre de 2011, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, negó la excepción de legalidad y declaró la nulidad de las resoluciones SSPD-2008-24000-45695 del 5 de noviembre de 2008 “por la cual se sanciona a una Empresa de Servicios Públicos” SSPD-20092400006045 del 5 de marzo de 2009 “por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por una empresa de servicios públicos” , proferidas por el Superintendente Delegado para Energía y Gas.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
La sociedad ECOPETROL S.A., a través de apoderada judicial y en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones:
“1. Que se declaren nulos los siguientes actos administrativos:
Resolución No. SSPD-20082400045695 del 5 de noviembre de 2008, por medio de la cual el Superintendente Delegado para Energía y Gas de la Superintendencia de Servicios Públicos resolvió imponer a Ecopetrol S.A., sanción pecuniaria por un valor de CIENTO CUARENTA Y NUEVE MILLONES NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE MIL QUINIENTOS PESOS ($149'987.500.oo).
Resolución No. SSPD-20092400006045 del 5 de marzo de 2009, por medio del cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto por Ecopetrol S.A., en contra la (sic) Resolución No. SSPD-20082400045695 del 5 de noviembre de 2008.
Como consecuencia, se restablezca en su derecho a ECOPETRL S.A., se le reintegre el valor cancelado el 30 de marzo de 2009 por concepto de la multa impuesta, más los intereses e indexación correspondiente, los cuales deberán ser liquidados hasta que la Superintendencia de Servicios Públicos reintegre el total del valor cobrado injustamente a Ecopetrol S.A.
En caso de que no proceda lo anterior, solicito de manera subsidiaria que la sanción pecuniaria sea modificada por amonestación, atendiendo a la necesidad de aplicación del principio de proporcionalidad de la sanción, a la ausencia de daño y/o afectación al servicio público o al mercado”.
1.2. Los hechos
Indicó que la SSPD, con base en el informe técnico No. ITG-2007-167, presentado por la Dirección Técnica de Gestión de Gas Combustible de la SSPD, inició actuación administrativa en contra de ECOPETROL S.A., por presunta violación de la normatividad del servicio público de Gas Natural al no haber cumplido, con la obligación prevista en el artículo 7º de la Resolución CREG 023 de 2000, toda vez que durante el año 2005, no publicó en un diario de amplia circulación nacional, la información relacionada con reservas probadas remanentes y su capacidad diaria de producción.
El Superintendente Delegado para Energía y Gas de la SSPD, mediante Resolución No. 20024000045695 del 5 de noviembre de 2008, impuso sanción pecuniaria a ECOPETROL, por un valor de $149'987.500.oo, por no haber publicado, en un periódico de amplia circulación nacional, sus reservas probadas remanentes y su capacidad diaria de producción en el año 2005, de conformidad con lo establecido en el artículo 7º de la Resolución CREG 023 de 2000.
Contra la anterior decisión, la apoderada de ECOPETROL interpuso recurso de reposición, que fue resuelto por el Superintendente Delegado para Energía y Gas de la SSPD, mediante Resolución No. 2002400006045 del 5 de marzo de 2009, por la cual confirmó en su totalidad la decisión de sanción.
El 13 de marzo del 2009, se le notificó personalmente el contenido de la resolución del 5 de marzo de 2009, a la apoderada judicial de ECOPETROL.
El 30 de marzo del 2009ECOPETROL realizó el pago de la multa impuesta.
1.3. La causal de nulidad invocada
Señaló que los actos acusados se profirieron con infracción de las normas en que deberían fundarse y con falsa motivación por los siguientes puntos que sintetiza la Sala:
Señaló que, al momento que se impuso la multa, la acción sancionatoria de la SSPD había caducado, pues la fecha que tuvo en cuenta el ente sancionador para contar los términos, es errada.
Aseguró que la información por la que se le impuso la sanción, siempre estuvo a disposición de todos los entes interesados, de modo que no se presentó ninguna distorsión en el mercado ni afectación alguna al servicio público.
Adujo que la sanción pecuniaria impuesta a ECOPETROL es desproporcionada, ya que con la omisión presentada no hubo afectación al servicio público, ni se le causó perjuicio alguno al mercado, a los usuarios, ni a los entes interesados. Agregó que la SSPD no probó la distorsión del mercado, ni que se hubiera presentado afectación al servicio público con la omisión de ECOPETROL.
1.4. Normas violadas
Señaló que con los actos demandados se desconocieron las siguientes disposiciones:
1.4.1. De la constitución Política de Colombia
- Artículo 228, que establece que debe primar el derecho sustancial sobre el formal.
- Artículo 83, que establece la presunción de buena fe.
1.4.2. Del Código Contencioso Administrativo:
- Artículo 38, que establece el término de caducidad para imponer sanciones.
1.4.3. De la Ley 142 de 1994:
- Artículos 81 y 81.2, que establecen que las sanciones de la SSPD, deben imponerse atendiendo al impacto de la infracción sobre la buena marcha del servicio público y a la reincidencia de la infracción.
1.5. Concepto de la violación
La parte actora presentó el concepto de violación en el siguiente orden:
1.5.1. La facultad de la SSPD había caducado al momento que le impuso la sanción a ECOPETROL
Frente a este punto indicó que la publicación en un diario de amplia circulación que ECOPETROL omitió realizar, debió efectuarla, a más tardar el 30 de junio de 2005, de conformidad con los lineamientos señalados en el artículo 7º de la Resolución CREG 023 de 2000, que establece:
“Publicación de información sobre reserva y capacidad de producción. Los productores - Comercializadores deberán publicar anualmente, en un diario de amplia circulación nacional, a partir del 30 de junio del año 2000, sus reservas probadas remanentes y su capacidad diaria de producción”.
Señaló que la SSPD, a través de la Resolución No. 2092400006045 del 5 de marzo de 2009 afirmó que “La obligación contemplada en la norma debía ser cumplida en un término anual contado a partir del 30 de junio del año 2000, año en el cual empezó a regir dicha regulación, la prestadora tenía hasta el 31 de diciembre de 2005 para la presentación de la información en un diario de amplia circulación nacional, razón por la cual una vez cumplida dicha fecha sin publicar la mentada información, empieza a correr el término de caducidad de los tres (3) años”.
Manifestó que para ECOPETROL es claro que la publicación debe hacerse antes del 30 de junio de cada año y que, por los siguientes puntos:
El artículo citado, no señala que la anualidad corresponda al periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 1 año; pues el texto de la norma lo que dice es que la obligación debe cumplirse en un término anual, contado a partir del 30 de junio del año 2000; por lo que afirmó que es en esa fecha que se cumple la anualidad, lo que asimiló a la fecha de cumpleaños de las personas, quienes no cumplen cada vez que transcurre un periodo entre el 1º de enero y el 31 de diciembre.
Afirmó que ello evidencia que la SSPD interpretó “a su amaño” el artículo 7º de la Resolución CREG 023 de 2000, al indicar unos términos que la norma no refiere.
Señaló que, de conformidad con la Real Academia de La Lengua, “anual” significa: “que sucede o se repite cada año”, y “que dura un año”, pero en sus definiciones no dice que se trate del periodo comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre.
Manifestó que es conforme a ello que ECOPETROL ha hecho las publicaciones a que se refiere la norma y es por ese motivo que siempre las ha hecho antes del 30 de junio de cada anualidad.
Argumentó que si fuera cierto que la publicación debe efectuarse hasta antes del 31 de diciembre de cada año, como equivocadamente lo interpreta la SSPD; a los entes interesados les estaría llegando la información con dos años de atraso, porque por ejemplo la información del año 2008 se publicaría hasta el 31 de diciembre del 2009, fecha para la cual la información relevante sería la correspondiente al 2009.
Señalo que esto se asimila a los estados financieros de las personas, que deben presentarse los primeros meses del año pero con información de los estados respecto del año inmediatamente anterior.
Manifestó que existen 3 teorías respecto de la caducidad en materia sancionatoria, en lo que se refiere al término con que cuenta la administración para emitir y notificar los actos sancionatorios, dentro del término del artículo 38 del CCA, así:
Que dentro del término de caducidad de la facultad sancionadora del Estado debe expedirse únicamente el acto administrativo sancionador, sin que sea necesaria su notificación, ni el agotamiento de la vía gubernativa, teniendo en cuenta que la notificación no es un elemento estructural del acto administrativo.
Que el acto sancionador es válido si se expide y notifica antes del vencimiento del término a que se refiere la norma; es decir, que además de la expedición del acto, su notificación debe efectuarse dentro de los 3 años que establece el artículo 38 del CCA.
Que el acto...
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