Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00064-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 19 de Julio de 2018
| Fecha | 19 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero: 25000-23-24-000-2011-00064-02
Actor: HOLCIM C OLOMBIA S.A
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE, AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES
Referencia : Nulidad y Restablecimiento del derecho - Fallo de Segunda Instancia
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 7 de marzo de 2009, proferida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.
I.ANTECEDENTES
1. Demanda
La sociedad Holcim Colombia S.A., a través de su apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), mediante la cual elevó las siguientes pretensiones:
PRIMERA.- Que se declare la nulidad parcial del Auto No. 2954 del 21 de diciembre de 2006, por el cual se realizan unos requerimientos y se toman otras determinaciones, concretamente el numeral primero del artículo tercero, que dispuso la obligación a la empresa de presentar “El Plan de Inversión y Cronograma de ejecución de la inversión del 1% con base en la liquidación de la inversión de que trata el artículo tercero del Decreto 1900 de 2006”.
SEGUNDA.- Que se declare la nulidad del Auto No. 1975 del 02 junio de 2010, por el cual se resuelve un recurso de reposición en contra del auto No. 2954 de 21 de diciembre de 2006, concretamente, lo que se refiere con el numeral primero del artículo tercero.
TERCERA.- Que como consecuencia de la primera pretensión y a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la Nación - Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, representado por la Ministra señora doctora B.U.B. pagar a HOLCIM (COLOMBIA) S.A., la suma de Ochocientos Setenta y Ocho Millones Cuatrocientos Setenta y Un Mil Trescientos Veintisiete Pesos (sic) M/Cte., ($878.471.326) o el monto que se acredite en el proceso, valor que corresponde al perjuicio que se causare, derivado de la exigencia de requerir indebidamente una inversión del 1% en los términos del Decreto 1900 de 2006.
1.2. Del análisis de la demanda y su corrección así como los demás elementos obrantes en el expediente, la Sala puede extraer los siguientes hechos relevantes:
1.2.1. La Empresa de Cementos de Boyacá -hoy Holcim (Colombia S.A.)- dispuso realizar una obra de expansión y cambio del sistema de producción de cemento de la planta ubicada en el municipio de Nobsa, Boyacá, para el efecto solicitó una licencia ambiental el 15 de junio de 1994.
1.2.2. El entonces Ministerio de Ambiente le otorgó a la demandante una licencia ambiental para desarrollar el proyecto de expansión y cambio en el sistema de producción de cemento, por medio de la Resolución No. 620 de 29 de diciembre de 1994. Al momento de solicitar la licencia, no se requería del uso de agua directamente traída del afluente, por lo que no se solicitó la concesión en un primer momento.
1.2.3. La entonces Empresa de Cementos de Boyacá solicitó a la Corporación Autónoma Regional de Boyacá -Corpoboyacá- que le concesionara el uso de agua directamente de unos afluentes cercanos al proyecto de expansión desarrollado en el municipio de Nobsa, Boyaca al advertir que ya requería del uso del recurso natural renovable para el desarrollo del proyecto, mediante escrito radicado 572 del 19 de julio de 2000.
1.2.4. C. concedió el derecho al uso citado mediante la Resolución No. 0051 de 26 de enero de 2001.
1.2.5. El entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió Auto No. 2954 del 21 de diciembre de 2006, entre otros motivos, para requerir a la demandante con el fin que remitiera a esa autoridad la información relativa al plan de inversión y cronograma de inversión del 1% -de la que habla el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993- con base en la reglamentación contenida en el Decreto 1900 de 2006.
1.2.6. La sociedad demandante interpuso recurso de reposicióncontra la decisión anterior, el cual fue resuelto por el Auto No. 1975 de 02 de junio de 2010 que confirmó en todas sus partes la decisión inicial.
1.2.7. La demanda de la referencia fue radicada el 04 de febrero de 2011 en contra del entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (fl.28 c. ppal.). Sin embargo, con el Decreto-Ley 3573 de 2011 se creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -en adelante ANLA- como una unidad administrativa especial sin personería jurídica; con el objeto de encargarse que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental. Además, el artículo 22 de la norma de creación dispuso que todos los procesos judiciales que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal tengan que ser adelantados por la ANLA fuesen transferidos a ella dentro de los dos meses siguientes a su entrada en vigencia.
Debido a que el asunto de referencia es relativo a una obligación derivada de una licencia ambiental, la ANLA debía representar a la Nación desde el 27 de noviembre de 2011. Con todo, el aviso para que se surtiera la notificación fue elaborado el 10 de abril de 2012 y en él se notificó al señor Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (sic) (folio 46 cuaderno de primera instancia), muy a pesar que el numeral 13 del artículo 3° del Decreto-Ley 3573 de 2011 estableció que era competencia de la ANLA asumir la representación judicial y extrajudicial de la Nación en los asuntos de su competencia.
No obstante, el jefe de la oficina asesora jurídica de la ANLA contestó la demanda el 04 de mayo de 2012 y desde entonces esa autoridad ha comparecido en representación de la Nación en este proceso.
1.3 Cargos de nulidad y concepto de violación
En apoyo a sus pretensiones, la sociedad actora endilgó a los actos demandados tres causales de nulidad, a saber: (i) falta de competencia; (ii) infracción y desconocimiento de las normas de orden superior en que se debieron haber fundamentado los actos administrativos y (iii) falsa motivación.
Falta de competencia
Indicó que esta se configuró porque la Resolución No. 802 del 10 de mayo de 2006 -acto administrativo contentivo del manual de funciones de la demandada- no había sido publicada. En consecuencia, las delegaciones de funciones allí contenidas no eran oponibles a los terceros y al haberse alegado esa norma como la que atribuía la competencia estimó que los actos demandados fueron expedidos sin ella.
Manifestó que, en cualquier caso, la competencia asignada a los asesores del despacho del viceministro de ambiente adscritos a la Dirección de Licencias, Permisos y trámites Ambientales en el manual de funciones se restringe a cualquier trámite en curso de un licenciamiento ambiental, mientras que ello no implique la modificación de la referida licencia; esa última función, a su juicio, fue atribuida al Director de la Oficina de Licencias, Permiso y Trámites Ambientales.
Infracción y desconocimiento de las normas de orden superior en que se debieron haber fundamentado los actos administrativos
En relación con esta causal, afirmó que los actos demandados desconocieron el artículo 43 de la Ley 99 de 1993, pues era improcedente exigir la inversión forzosa del 1% respecto de proyectos que no requerían de una licencia ambiental, situación en la que se encontraba la producción de cemento al momento de haber sido requerida la demandante para cumplir la obligación.
Con fundamento en lo anterior, la sociedad demandante indicó que al haber desaparecido los fundamentos normativos de la licencia ya no era exigible la obligación de inversión forzosa del 1% del valor total en las cuencas hidrográficas de las que se benefició el proyecto de modificación y ampliación de la planta de cemento de Nobsa, Boyacá.
Agregó que el ahora Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se sustrajo del cumplimiento del artículo 117 de la Ley 99 de 1993, que ordenaba que las normas que requerían de reglamentación, no entrarían a regir hasta tanto el gobierno la expidiera.
Explicó que el demandado desconoció el principio de confianza legítima al obligar a Holcim Colombia S.A. a realizar la inversión forzosa dispuesta por el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, en el entendido que la empresa actuó bajo los parámetros de la buena fe en el desempeño de su actividad industrial y, luego de 6 años de vigencia de la concesión de aguas, la demandada intempestivamente solicitó el cumplimiento de una obligación que no había sido regulada y que aplicó retroactivamente.
Por último, señaló que se le violó el derecho al debido proceso, porque cuando solicitó la licencia ambiental del proyecto, este no requería usar aguas tomadas directamente de un afluente y el Auto No. 1795 de 2010 proyectó la inversión desde el otorgamiento de la licencia original, a pesar de que al momento de otorgarse la concesión de aguas no había reglamentación aplicable y por ende la obligación del 1% no era exigible.
Falsa motivación
En relación con esta causal expresó que los actos administrativos censados incurrieron en un error de derecho, porque aplicaron erróneamente el régimen de transición dispuesto por el último inciso del artículo 6° del Decreto 1900 de 2006, ya que este solo aplica a los proyectos en los cuales se había exigido la inversión del 1% en la licencia ambiental y no, cuando con el devenir del tiempo, se requiere para la actividad el uso de agua tomada directamente de un afluente natural.
En otro acápite de la demanda se solicitó la suspensión provisional de los actos acusados.
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