Sentencia nº 05001-23-33-000-2016-00334-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 5 de Julio de 2018
| Fecha | 05 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá D.C., cinco (5) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 05001-23-33-000-2016-00334-01(4859-16)
Actor: L.F.M.C.
Demandado: NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN-FNPSM Y OTRO
Auto interlocutorio O-0157-2018
ASUNTO
El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido en audiencia inicial el 5 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Medellín y que dio por terminado el proceso, luego de estudiar de oficio la excepción que denominó «falta de formulación de una petición previa ante la administración».
ANTECEDENTES
Demanda:
El señor L.F.M.C., presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual solicitó: i) la nulidad parcial de la Resolución 607 de 22 de abril de 2015, por la cual se reconoció y ordenó el pago de una cesantía parcial.
ii) Se declare que la demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague la cesantía parcial de manera retroactiva, tomando como base todo el tiempo de servicios a partir de su vinculación como docente el 24 de febrero de 1994, y liquidada sobre el último salario devengado a la fecha de «[…] presentación de la prestación con la totalidad de los factores salariales […]».
Y iii) a título de restablecimiento del derecho, se pague la diferencia entre la cantidad efectivamente reconocida con el resultante de la reliquidación por concepto de la cesantía parcial retroactiva liquidada.
Contestación del municipio de Medellín
El municipio se opuso a las pretensiones de la demanda y además propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto el demandante no hace parte de la planta de cargos que administra la Secretaría de Educación del municipio de Medellín.
Indicó además que en atención a la Ley 91 de 1989 el reconocimiento y pago de las cesantías está a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., y las Secretarías de Educación simplemente tienen unas funciones administrativas asignadas por el Ministerio de Educación, pero no tienen la facultad de aprobar ni reconocer prestaciones sociales.
PROVIDENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia a través de auto de 5 de octubre de 2016 en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Medellín, para el efecto citó los artículos 224, 171 y 61 del CPACA para luego considerar que la orden de notificación al municipio de Medellín en cumplimiento del numeral 3 del artículo 171 del CPACA no implica que se vincule a dicha entidad como litisconsorte necesario, pues la notificación personal a los sujetos que tengan interés directo en el proceso se realiza con el fin de que los mismos dispongan si desean o no, comparecer al proceso en calidad de terceros; por lo tanto, no habría lugar a resolver la excepción propuesta por la entidad toda vez que como tercero interesado debidamente notificado decidió así intervenir en el asunto de la referencia.
Seguidamente el tribunal decidió terminar el proceso luego de declarar probada de oficio la excepción que denominó «falta de formulación de una petición previa ante la administración».
Consideró que como lo sostienen la doctrina y la jurisprudencia, la vía gubernativa constituye un requisito indispensable para poder demandar ante la jurisdicción la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto así como el respectivo restablecimiento, lo anterior debido a que por regla general la administración pública, a diferencia de los particulares, no puede ser llevada a juicio contencioso si previamente no se ha solicitado por parte del administrado una decisión sobre la pretensión que se desea ventilar ante el juez.
Indicó que se entiende que el agotamiento efectivo de la vía gubernativa, no solamente lo compone la interposición de los recursos de ley sino el fiel contenido de la misma de acuerdo a la finalidad de su previsión legal, lo que implica la reclamación ante la administración de las pretensiones que posteriormente se ventilarán en sede judicial.
Expuso que si las pretensiones de la demandante se dirigían a obtener la reliquidación de una prestación que le fue reconocida por la entidad demandada a través del acto censurado, con fundamento en los factores salariales y prestaciones devengados durante la prestación del servicio como docente, no debió demandar el acto de reconocimiento de la prestación denominada auxilio de cesantía parcial, acto contra el cual solo procedía el recurso de reposición, el cual no fue interpuesto por no ser obligatorio, por el contrario debió elevar una petición de reliquidación retroactiva de la cesantía otorgada parcialmente, si se encontraba en desacuerdo con el monto reconocido a fin de provocar un nuevo pronunciamiento al respecto, pues solo a partir del mismo, quedaba habilitada para acudir ante la vía judicial a solicitar su nulidad y restablecimiento, pues sin la existencia de un acto de la administración frente al derecho invocado, al juez le resulta imposible realizar cualquier estudio sobre su viabilidad.
RECURSOS DE APELACIÓN
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión que dio por terminado el proceso al declararse probada de oficio la excepción de «falta de formulación de una petición previa ante la administración», para el efecto señaló que la Resolución 067 de 22 de abril de 2015 fue producto de la petición que se presentó para que se reconociera y pagara la cesantía para reparaciones locativas de vivienda, con lo cual se dio el agotamiento de la vía administrativa, pues dicha cesantía debió liquidarse con fundamento en la Ley 6 de 1945, Decreto 2767 de ese mismo año y Ley 65 de 1946 en atención al régimen retroactivo.
Añadió que como consecuencia de lo anterior, en la demanda se solicitó la nulidad parcial de la resolución de liquidación de la cesantía reconocida, toda vez que no se tuvo en cuenta la legislación aplicable.
Señaló que en atención al numeral 2 del artículo 161 del CPACA, se regula uno de los requisitos de procedibilidad para acudir a la vía judicial, el cual consiste en el agotamiento de los recursos que resulten obligatorios en sede administrativa, y al observar el acto demandando se advierte que solo procede el de reposición el cual no es obligatorio.
El municipio de Medellín presentó recurso de apelación contra la decisión que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva frente a lo cual simplemente indicó que fue el municipio de Bello quien expidió el acto administrativo.
El anterior recurso fue coadyuvado por la representante del Ministerio Público y adicionalmente manifestó que el municipio de Medellín no tuvo intervención alguna en la elaboración del acto como tampoco en la relación sustancial de la presente controversia.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 25 de julio de 2016 que declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el municipio de Medellín y dio por terminado el proceso al declarar probada de oficio la excepción de falta de formulación previa ante la administración.
Problema Jurídico
El problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume en las siguientes preguntas:
¿Existe legitimación en la causa por pasiva del municipio de Medellín como tercero interesado en la liquidación de las cesantías que reclama el demandante?
¿Es requisito para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que la parte demandante acredite una nueva reclamación a fin de solicitar la reliquidación de su cesantía parcial, o basta pretender dicho restablecimiento con la nulidad de la resolución a través de la cual se reconoció dicha cesantía parcial, es decir la Resolución 0607 de 22 de abril de 2015?
Primer problema jurídico
¿Existe legitimación en la causa por pasiva del municipio de Medellín como tercero interesado en la liquidación de las cesantías que reclama el demandante?
Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: El municipio de Medellín no debió ser vinculado como tercero interesado al presente trámite y en consecuencia debe declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta.
La entidad encargada del reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afiliados al FNPSM
El Consejo de Estado ha señalado que la entidad encargada del reconocimiento y pago de las prestaciones de los docentes es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.. En efecto, el artículo 5.º de la Ley 91 de 29 de diciembre de 1989 indica:
« […] El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., tendrá los siguientes objetivos:
1. Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado […]»
La citada norma señaló que quedarían automáticamente afiliados al mencionado fondo los docentes nacionales o nacionalizados vinculados a la fecha de promulgación de la citada ley, esto es, el 29 de diciembre de 1989 y, así mismo, el personal vinculado con posterioridad, siempre que cumplieran los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica. Esto debido al proceso de nacionalización de la educación oficial llevado a cabo mediante la Ley 43 de 1975.
Con posterioridad, el presidente de la República...
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