Sentencia nº 25000-23-26-000-2008-00253-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 19 de Julio de 2018
| Fecha | 19 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 25000-23-26-000-2008-00253-01(39298)
Actor: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SISTEMAS PRODUCTIVOS SIPRO C.T.A.
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR - ICBF
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA)
Temas: RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO - Daños causados por acto administrativo general / el interesado debe demandar la decisión por vía de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no puede accionar en reparación directa cuando está incólume la presunción de legalidad del acto.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 2 de junio de 2010, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, S. B, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
I.- A N T E C E D E N T E S
1.- La demanda
En escrito presentado el 3 de junio de 2008, la Cooperativa de Trabajo Asociado Sistemas Productivos Sipro C.T.A., que obra a través de su representante legal, por conducto de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar I.C.B.F., con el fin de que se le declarara administrativamente responsable por el cobro de lo no debido y se ordene a la entidad demandada la devolución de $924'585.765 a favor de dicha Cooperativa.
1.1 .- Las pretensiones
Como consecuencia de la declaración anterior, a título de daño emergente se solicitó la suma de $924'585.765 más los intereses generados desde la fecha del pago.
1.2 .- Los hechos
En la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente:
Mediante el Decreto No. 2996 de 2004 el Gobierno Nacional le impuso a las cooperativas una carga parafiscal y contribuciones especiales en beneficio del I.C.B.F., el Servicio Nacional de Aprendizaje SENA y otras entidades.
Como consecuencia de dicho decreto, tanto el I.C.B.F. como el SENA adelantaron acciones de cobro coactivo contra las cooperativas, a fin de hacer efectivo el recaudo ordenado en el artículo 1 de dicha normativa.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 12 de octubre de 2006, proferida dentro del proceso de nulidad No. 15.214, declaró la nulidad de la expresión “y contribuciones especiales al SENA, ICBF” contenida en el artículo 1 del Decreto No. 2996 de 2004.
La Cooperativa de Trabajo Asociado Sistemas Productivos Sipro C.T.A. solicitó al ICBF la certificación de las sumas pagadas y la conducente devolución de los aportes parafiscales consignados por esa Cooperativa.
Mediante oficio número 043486 del 21 de agosto de 2007, la Coordinadora del Grupo de Recaudo del I.C.B.F. certificó que los aportes parafiscales consignados por Sipro C.T.A. durante los años 2004 a 2006 sumaron un total de $924'585.765.
Mediante la Resolución número 002599 del 9 de octubre de 2007, el I.C.B.F. negó la solicitud de devolución de los aportes a la Cooperativa.
En cumplimiento de la Ley 640 de 2001, la Cooperativa solicitó audiencia de conciliación prejudicial con el I.C.B.F. ante la Procuraduría No. 51 Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, diligencia que se declaró fallida el 25 de enero de 2008.
2.- El trámite de primera instancia
2.1. La admisión de la demanda y su notificación
Mediante auto del 28 de noviembre de 2008, el Tribunal a quo admitió la demanda, decisión de la cual fueron notificados en debida forma el Ministerio Público y el I.C.B.F..
2.2.- Contestación de la demanda
El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar I.C.B.F. contestó la demanda por fuera del término de fijación en lista, como se señaló en la constancia secretarial del 29 de abril de 2009 y en el auto de pruebas.
2.3.- La etapa probatoria y los alegatos de conclusión
A través de auto del 8 de mayo de 2009, el a quo otorgó valor probatorio a las pruebas documentales aportadas por la parte actora.
Vencido el período probatorio, por auto del 4 de diciembre de 2009, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para lo de su competencia.
La entidad demandada I.C.B.F. señaló en su escrito que el 27 de junio de 2007 Sipro C.T.A. solicitó la devolución de los aportes parafiscales que realizó durante los años 2004 a 2006. Agregó que el 6 de julio el I.C.B.F. negó dicha solicitud, ante lo cual la Cooperativa demandante interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación y, mediante Resolución número 2599 del 9 de octubre de 2007, se confirmó la decisión.
Consideró que lo que se pretendía en este caso era la nulidad de la Resolución número 2599 del 9 de octubre de 2007, que le negó la solicitud de devolución de los pagos por concepto de aportes fiscales a la demandante, razón por la cual no resultaba procedente la reparación directa sino la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, de modo que se presentaba una ineptitud sustantiva de la demanda.
La parte demandante argumentó que sí era procedente la demanda de reparación directa, puesto que el acto principal y causante del daño, esto es, el Decreto 2996 de 2004 ya había sido declarado nulo y Sipro C.T.A. realizó un pago de lo no debido como consecuencia de dicha declaratoria de nulidad.
El Ministerio Público sostuvo que los pagos efectuados por la demandante al I.C.B.F. durante la vigencia del Decreto 2996 de 2004 y hasta la declaratoria de nulidad de una expresión de su artículo 1 constituyeron una situación consolidada, toda vez que obedecieron a una normativa vigente para la época en que se efectuaron y que gozaba de presunción de legalidad.
Insistió en que la declaratoria de nulidad parcial del artículo 1 del Decreto 2996 de 2004 solo surtía efectos hacia futuro, por ser de naturaleza tributaria, de ahí que no resultaba procedente la devolución de los aportes que la accionante hizo en virtud de la norma afectada con la nulidad.
II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, S. B, en sentencia del 2 de junio de 2010, negó las súplicas de la demanda.
El a quo consideró que en el caso formulado se presentó una ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, pues la Cooperativa demandante solicitó al I.C.B.F. la devolución de los aportes realizados en virtud del Decreto No. 2996 de 2004, correspondientes a los años 2004 a 2006, la cual fue negada mediante Oficio No. 034567 del 6 de julio de 2007, contra el que interpuso los recursos de reposición y apelación que, posteriormente, fue confirmado mediante la Resolución No. 002599 del 9 de octubre de 2007.
De conformidad con lo anterior, señaló que el acto administrativo de carácter particular del cual se generaban situaciones jurídicas consolidadas no había sido declarado nulo y sería entonces la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la vía idónea para que se hiciera la reclamación.
Concluyó que las pretensiones de la parte demandante no podían ser examinadas, dado que no se cumplieron los requisitos mínimos debido a la ineptitud de la demanda.
III. EL RECURSO DE APELACIÓN
La parte actora interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, con el fin de que se revocara dicho proveído, al considerar que entre el daño jurídico provocado y el acto administrativo declarado nulo, Decreto No. 2996 de 2004, no mediaba acto administrativo particular alguno.
Señaló que la Resolución No. 002599 del 9 de octubre de 2007 no causó el daño, pues al momento de su expedición ya se había declarado la nulidad parcial del artículo 1 del Decreto No. 2996 de 2004, acto que determinó el perjuicio en detrimento de la Cooperativa demandante.
Igualmente, consideró que la acción no se encontraba caducada, pues la sentencia de nulidad adquirió firmeza el 30 de octubre de 2006 y la demanda fue radicada el 4 de junio de 2008, esto es, dentro del término indicado en el artículo 136 numeral 8 del C.C.A.
Insistió en que la acción de reparación directa era la vía procedente para reclamar los perjuicios ocasionados por causa y en vigencia de un acto administrativo legal, pero que posteriormente fue declarado nulo, dado que la nulidad produce efectos ex tunc, es decir, desde el momento de su expedición, pues parte del supuesto de que el acto viciado no ha existido, por ello todo debe ser retrotraído al estado anterior a su vigencia.
Finalmente, aportó copia de la solicitud de devolución de aportes fiscales que presentó al I.C.B.F. el 27 de junio de 2007, copia de la Resolución número 002599 del 9 de octubre de 2007 y copia de la sentencia proferida el 17 de junio de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso No. 2008-00294, en la cual accedió a las pretensiones en un asunto similar y solicitó que se les otorgara valor probatorio.
1 .- El trámite de segunda instancia
Mediante auto del 28 de julio de 2010, el Tribunal a quo concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante.
Por auto del 3 de diciembre de 2010, esta Corporación admitió el recurso de apelación formulado por la parte actora.
En providencia del 14 de enero de 2011 esta Corporación negó el decreto de pruebas solicitado por la parte demandante en el recurso de apelación.
2.- Los alegatos de conclusión en segunda instancia
A través de auto del 11 de febrero de 2011 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, si así lo consideraba pertinente.
La parte demandante presentó escrito en el que reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y agregó que entre la expedición del Decreto No. 2996 de 2004 y la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba