Sentencia nº 11001-03-15-000-2018-02089-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 16 de Agosto de 2018
| Fecha | 16 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero p onente : RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 11001-03-15-000-2018-02089 -00 (AC)
Actor: R.C.H.
Demandado : TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA
El señor R.C.H., por intermedio de apoderado, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia.
Pretensiones
Solicita que en protección de sus derechos fundamentales, se deje sin efectos la providencia del 30 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda y en su lugar, se le ordene proferir una nueva decisión en la que se atienda el precedente judicial que sobre el tema edificó el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
1.2. Hechos de la solicitud
L. por más de 20 años al servicio de la docencia oficial, por lo que mediante Resolución n. º 71 del 27 de febrero de 2014, le fue reconocida una pensión de jubilación.
La liquidación pensional omitió tener en cuenta la prima de navidad, la prima de vacaciones y demás factores salariales percibidos por la actividad docente durante el último año de servicios.
Instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo de Prestaciones Sociales del M., pretendiendo la nulidad parcial del acto administrativo que negó su solicitud de reliquidación pensional y, a título de restablecimiento del derecho, la reliquidación de la pensión de jubilación a partir del 8 de diciembre de 2013, equivalente al 75% del promedio de salario, sueldos, primas y demás factores salariales devengados en el último año anterior al cumplimiento del estatus de pensionado.
En primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo de P. mediante sentencia del 21 de noviembre de 2017, accedió a las pretensiones.
La decisión fue apelada por la entidad demandada y en segunda instancia el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, por medio de sentencia del 30 de abril de 2018, revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
1.3. Fundamentos jurídicos del accionante
Considera que el tribunal incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento de precedente judicial, por incongruencia entre los fundamentos jurídicos plasmados en la parte motiva con la decisión adoptada en la parte resolutiva.
Argumenta que aunque a lo largo de la sentencia se especificó que a los docentes nacionales y nacionalizados vinculados con anterioridad al 27 de junio de 2003, se les aplica las normas para los servidores del sector público nacional (en su caso, la Ley 33 de 1985), y además ratificó lo decantado por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, en relación con los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación de la pensión establecida para las leyes 33 y 62 de 1985, en el sentido de que no debe interpretarse de forma taxativa sino meramente enunciativa, pues de lo contrario se estaría vulnerando el principio de progresividad, igualdad y primacía de la realidad sobre las formalidades, al final de fallo, en lo atinente con factores salariales, terminó por concluir que deben ser tenidos en cuenta solo aquellos que son directamente remunerativos del servicio, sobre los cuales los beneficiarios hayan realizado los correspondientes aportes o cotizaciones a las pensiones por imperativo legal, contrariando con ello todo el estudio explicativo que expuso durante la sentencia.
Alega que el tribunal realizó una interpretación por fuera del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable para una decisión judicial, ocasionando un abuso del derecho, pues se aprovechó de la interpretación de las normas o reglas de los regímenes pensionales preconstitucionales, para fines o resultado incompatibles por el ordenamiento jurídico.
Advierte que el Consejo de Estado ha reiterado su posición en cuanto a la interpretación de la inclusión de los factores salariales en la pensión de jubilación, y es que en virtud del artículo 53 Constitucional, en caso de duda en la aplicación y/o interpretación de una o más normas que regulan de manera diferente una misma situación fáctica, debe optarse por aquella que sea más beneficiosa para el trabajador o su beneficiario, de tal manera que la interpretación que se le debe dar a la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985, debe ser la que permita efectivizar en mejor medida los derechos y garantías laborales, es por ello que como quiera que en dichas normas no se enlistan los factores salariales que componen la base de liquidación pensional, es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir, aquellas sumas que percibidas el trabajador de manera habitual y periódica, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse.
Concluye que por la fecha de vinculación, le es aplicable la Ley 33 de 1985, con la interpretación jurisprudencial que sobre el tema hay reiterado el Consejo de Estado, en el sentido que la relación de factores salariales de dicha norma no es taxativa sino enunciativa y por tanto, permite el cómputo de emolumentos laborales aunque no hayan sido base de cotización.
1.4. Actuación Procesal
La acción de tutela fue admitida mediante auto del 11 de julio de 2018, del que se ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, como demandados, y la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., como tercero interesado en las resultas del proceso, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe.
1.5. Intervenciones
1.5.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión, por intermedio de la magistrada D.C.C., solicita rechazar por improcedente la acción y/o en su defecto, denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados.
Explica que la decisión se adecuó a lo dispuesto en la reforma constitucional introducida a través del Acto Legislativo 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 superior, y en el cual se estableció un límite en materia de inclusión de factores como ingreso base de liquidación de la mesada pensional, como quiera que la aludida norma constitucional dispuso en su artículo 1 que «para la liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiese efectuado las cotizaciones», tal como lo resaltó la Corte Constitucional en la sentencia SU-395 de 2017 y que se constituye como el precedente a seguir en el caso.
1.5.2. El Ministerio de Educación Nacional, a través del asesor de la Oficina Asesora Jurídica, G.A.R.G., solicita declarar la improcedencia de la acción de tutela y/o en su defecto, negar las pretensiones de la parte actora, al no configurarse en el caso los requisitos para su procedibilidad.
1.5.3. F..S., mediante el vicepresidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M.W.E.M.A., solicita declarar improcedente la acción y desvincular a la entidad del trámite tutelar por existir falta de legitimidad en la causa por pasiva.
2 . Consideraciones
2.1. Competencia
De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción, dirigida a cuestionar la providencia del 30 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Segunda de Decisión.
2.2. Problema Jurídico
Consiste en dilucidar, si el Tribunal Administrativo de Risaralda, con la adopción de la providencia enjuiciada, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de la parte actora, en su calidad de pensionado por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al apartarse de la interpretación que sobre la aplicación de la Ley 33 de 1985, en materia liquidación pensional, ha previsto el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, y, en su lugar, dar aplicación a la interpretación sostenida por la Corte Constitucional en la sentencia SU-395 de 2017.
2.3. P rocedencia «excepcional» de la acción de tutela contra providencias judiciales
La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos posteriormente declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizarse la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera...
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