Sentencia nº 68001-23-33-000-2013-00923-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 26 de Julio de 2018
| Fecha | 26 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 68001-23-33-000-2013-00923-01(AP )
Actor: E.R.J.
Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA -CDMB-; MUNICIPIO DE LEBRIJA - SANTANDER; INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES -INCO-, HOY AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA -ANI-; NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE; Y CONCESIÓN VIAL AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A.
L a Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible , en contra de la sentencia de 15 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.
SOLICITUD
La señora E.R.J., en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, presentó demanda en contra de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB-;del Municipio de L.;de lasociedad Autopistas de Santander S.A;y del Instituto Nacional de Concesiones -INCO-,actualmente, Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-,con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; seguridad y salubridad públicas; realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes; y goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, los cuales consideró vulnerados en razón a que, con ocasión de la ejecución de unas obras de ampliación de la vía que comunica los municipios de L. y S.J. de Girón, en el departamento de Santander, se está socavando un talud contiguo, todo lo cual ha provocado el desplome y la afectación de la estabilidad de unas viviendas que se encuentran construidas en la parte alta del talud.
LOS HECHOS
Los hechos que fundamentaron la demanda de acción popular fueron los siguientes:
II. 1. El Instituto Nacional de Concesiones -INCO- (Hoy Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-) concesionó a la sociedad Autopistas de Santander S.A., el proyecto vial denominado “Zona Metropolitana de Bucaramanga -ZMB-”, del cual hace parte el proceso de ampliación del corredor vial comprendido entre los municipios de San Juan de Girón y L., en el departamento de Santander.
II. 2. Para ejecutar el objeto contractual, la sociedad Autopistas de Santander S.A., en primer lugar, realizó la compra de predios limítrofes la calle 8A del municipio de L., cerca al hotel “aquí me quedo”; y, en segundo lugar, el 13 de octubre de 2011, procedió a ampliar la vía, removiendo la tierra de la base de un talud ubicado de forma paralela a la calle, y en cuya cúspide se sitúan varias viviendas.
II. 3. Como consecuencia de la remoción de la tierra del talud mencionado, el 13 de octubre de 2011, se produjo un derrumbe, el cual ocasionó el desplome de una vivienda y de una edificación. Igualmente, el 23 de octubre del mismo año, se produjo un segundo derrumbe, ocasionando la caída de otras dos viviendas y el agrietamiento de una cuarta casa en la calle 7a del barrio El Pesebre.
II. 4. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -en lo sucesivo CDMB-, mediante Oficio N.º 13456 de 8 de agosto de 2011, le informó a la Personera de L. que, al visitar el sector afectado, pudo verificar que en la cima del talud, aproximadamente a 10 metros de altura, se encuentran seis viviendas afectadas por las obras, en virtud de que el talud tiene una inclinación de 90° y, además, las viviendas no cuentan con el aislamiento mínimo requerido, según normas geotécnicas. En el mismo documento, la CDMB advirtió sobre la necesidad de que la Secretaría de Infraestructura del municipio de L. y la sociedad Autopistas de Santander S.A. realicen el seguimiento a la estabilización del talud con respecto a las viviendas adyacentes.
II. 5. La actora afirmó que las autoridades accionadas omitieron realizar los estudios, al igual que tomar las medidas necesarias para evitar el derrumbe del talud, lo cual tiene en riesgo inminente de deslizamiento a las demás casas situadas sobre la calle 7 A del barrio El Pesebre de L. y, además, amenaza también con arrasar la única vía de acceso.
PRETENSIONES
La parte actora formuló las siguientes pretensiones:
“1. Que se protejan los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, seguridad y salubridad pública, realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, y a un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la Ley, y las disposiciones reglamentarias, vulnerados por la omisión de LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL PARA LA DEFENSA DE LA MESETA DE BUCARAMANGA -CDMB, representada por su Director o quien haga sus veces, MUNICIPIO DE L., representado por su Alcalde o quien haga sus veces, CONCESION VIAL AUTOPISTAS DE SANTANDER, INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES -INCO.
2. Se ordene a los accionados inicien las gestiones de todo orden, incluidas las presupuestales, para que realicen un estudio integral de estabilización de taludes y muros de contención y realicen las obras necesarias para proteger la corona en la zona ubicada en la calle 7 A y calle 8 A corredor vial entre G. y L., en donde además se identifiquen las viviendas con mayor riesgo sobre la calle 7 A del barrio el Pesebre del municipio de L.. […]”.
ACTUACIÓN PROCESAL
IV. 1. El Juzgado Noveno Administrativo Oral de B., mediante auto de 16 de septiembre de 2013, advirtió que carecía de competencia para conocer de la controversia y, en consecuencia, ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Santander.
IV. 2. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 11 de octubre de 2013, decidió admitir la demanda, notificar y correr traslado a las entidades demandadas para que contestaran la demanda, así como informar a los miembros de la comunidad eventualmente beneficiaria.
IV. 3. El mismo Tribunal, con ocasión de la contestación de la demanda de la CDMB, advirtió que “(…) el manejo ambiental de la obra que en el presente caso se discute corresponde al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (…)”; por tal motivo, mediante auto de 12 de mayo de 2014, el Tribunal decidió vincular al proceso a dicho Ministerio.
CONTESTACIONES DE LA DEMANDA
V. 1. La apoderada judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, mediante escrito aportado el 11 de diciembre de 2013, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, en virtud de que no se cuenta con prueba alguna que determine que por el actuar de la autoridad que representa se hayan generado los perjuicios que se reclaman en la acción. Además, propuso como causal eximente de responsabilidad “el hecho de los habitantes de los inmuebles cercanos al talud”, al igual que planteó las excepciones de “Responsabilidad de la Administración Municipal de L. de tomar medidas para prevenir y mitigar desastres dentro de su jurisdicción”, “Falta de legitimación en la causa por pasiva” e “Inexistencia de responsabilidad patrimonial por parte de la Agencia Nacional de Infraestructura - no se presenta falla o falta en el servicio a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura lo que ocasiona rompimiento de nexo causal”. Por último, solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda.
V. 2. El apoderado judicial del Municipio de L., mediante escrito allegado el 11 de diciembre de 2013, solicitó que se desestimen las pretensiones de la acción popular, en tanto que el ente territorial que representa no ha autorizado intervenir, ni ha intervenido el talud objeto de la controversia, sino que, por el contrario, por conducto de la Secretaría de Planeación, ha realizado distintos requerimientos para efectos de verificar que las obras se ejecuten de conformidad con la ley y sin afectar a los habitantes del barrio El Pesebre. De igual forma, propuso como excepción la de falta de legitimación en la causa por pasiva.
V. 3. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga -CDMB-, mediante escrito aportado el 12 de diciembre de 2013, solicitó que se denieguen las pretensiones, toda vez que la autoridad que representa no tuvo ni tiene injerencia en el manejo ambiental de la obra objeto de controversia.
Anotó que, de conformidad con el Decreto 2820 de 5 de agosto de 2010 , al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, le corresponde otorgar o negar las licencias ambientales para la ejecución de proyectos de la red vial nacional, específicamente, aquellos referidos a la construcción de segundas calzadas; esto es, la vía “tramo 2 Aeropuerto - Lebrija”. De allí que la CDMB sólo tiene competencia para licenciar proyectos de red vial secundaria.
Finalmente, indicó que de conformidad con la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 , la Administración Municipal es la responsable directa de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su respectiva jurisdicción, mientras que la CDMB se limita a asesorarla, mediante la realización de visitas, las cuales se realizaron el 8 de agosto y el 13 de octubre de 2011.
V. 4. En virtud de la vinculación efectuada mediante providencia de 12 de mayo de 2014, el apoderado judicial del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,a través de escrito allegado el 3 de junio de 2014...
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