Sentencia nº 25000-23-36-000-2013-01536-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 19 de Julio de 2018
| Fecha | 19 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
C. ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018).
R adicación número : 25000 - 23 - 36 - 000 - 2013 - 01536 - 01(55991)
A ctor : CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA - CAR
D emandado : AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA Y PIEDRAS Y DERIVADOS S.A.
R eferencia : MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUAL ES (APELACIÓN SENTENCIA)
TEMAS: NULIDAD CONCESIÓN MINERA - SUPERPOSICIÓN CON ÁREA DE RESERVA FORESTAL / DERECHOS ADQUIRIDOS - no existen derechos adquiridos en el contrato de concesión minera / PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN. aplicación del principio de precaución frente a las restricciones acerca del manejo y aprovechamiento de los recursos naturales / RESERVA FORESTAL DE BOSQUES ORIENTALES Y CUENCA ALTA DEL RÍO BOGOTÁ / DECLARA LA NULIDAD DEL CONTRATO DE CONCESIÓN.
Conoce la Sala el recurso de apelación presentado por la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA - ANM obrando como entidad demandada, contra la sentencia proferida en la audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, S. A, el 12 de agosto de 2015, mediante la cual se dispuso (se transcribe de forma literal incluso con errores):
“ PRIMERO: Se DECLARA la nulidad absoluta parcial del contrato de explotación minera 13717 de 1 de octubre de 1993 por licitud del objeto, pero solamente frente al 13.6% del área que se superpone con el Acuerdo 030 de 30 de septiembre de 1976 . SEGUNDO : Se ORDENA a la Agencia Nacional de Minería, que excluya del contrato de explotación minera 13717 de 1 de octubre de 1993, las áreas afectadas ambientalmente por el Acuerdo 030 de 30 de septiembre de 1976. TERCERO : Se ORDENA que se inscriba esta sentencia en el Registro Nacional Minero del contrato de explotación minera 13717 de 1993. CUARTO : Se ORDENA a PIEDRAS Y DERIVADOS S.A. que una vez ejecutoriada esta providencia, se entregue las áreas afectadas ambientalmente por el Acuerdo 030 de 30 de septiembre de 1976 a la AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, sin derecho a ningún tipo de restitución de orden económico.
“(…) Sin condena en costas, ni agencias en derecho, de conformidad con la parte motiva de esta providencia”.
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
Mediante demanda presentada el 29 de agosto de 2013, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca - CAR solicitó las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe literal incluso con errores):
“ PRIMERO : Que se declare la nulidad absoluta del contrato de concesión minera FJWO-02 suscrito entre el INGEOMINAS (hoy Agencia Nacional de Minería) y la sociedad PIEDRAS Y DERIVADOS S.A, inscrito en el Registro Minero el 6 de junio de 1991, para la exploración y explotación de materiales de construcción, ubicado en el perímetro rural de la ciudad de Bogotá, con un área de 24,76 hectáreas, correspondiéndole un porcentaje del 13.61% a la reserva del bosque oriental de Bogotá, más conocida como `Cerros Orientales de Bogotá', reserva protegida ambientalmente por normas de rango constitucional y legal, como se explicará más adelante, declarada y delimitada por el INDERENA, desde el año 1976 con el Acuerdo 30 y la Resolución 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura y un porcentaje del 17.34% de la Reserva Forestal Productora Cuenca Alta Río Bogotá, declarada en el mismo acto administrativo señalado.
“ SEGUNDO : Que como consecuencia de la declaratoria de nulidad absoluta del referido contrato de concesión minera, se declare la nulidad de la inscripción del contrato de concesión FJWO-02 suscrito entre el INGEOMINAS y la sociedad PIEDRAS Y DERIVADOS S.A. en el Registro Minero Nacional.
“ TERCERO : Que se ordene la desanotación de la inscripción del contrato de concesión FJWO-02 del Registro Minero Nacional” .
2. Los hechos
En el escrito de demanda, la parte actora narró los siguientes hechos:
2.1. Mediante licencia FJWO-02, inscrita en el Registro Minero el 6 de junio de 1991, INGEOMINAS otorgó a la sociedad licenciataria un título minero sobre un área ubicada “dentro del Área de Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental de Bogotá” declarada y delimitada como reserva forestal protectora, a través del Acuerdo No. 30 de 1976 expedido por la Junta Directiva del antiguo Instituto Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente - INDERENA, aprobado mediante Resolución No. 76 de 1977 del Ministerio de Agricultura.
2.2. Según indicó la demandante,el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante Resolución No. 463 de 2005, redelimitó la Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental y adoptó la zonificación y reglamentación de los usos correspondientes.
2.3. De conformidad con el artículo 5 del Acuerdo 30 de 1976, el INDERENA delegó en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR- las funciones que le competían en la administración y manejo de las áreas de reserva forestal comprendidas en el referido acuerdo. La CAR hizo constar en la demanda que, por ello, tenía interés jurídico para impedir el desarrollo de actividades que impactan y ponen en grave riesgo la mencionada reserva, como es el caso de la minería.
3. Fundamentos de derecho y concepto de violación
La CAR citó como fundamento de derecho el artículo 34 del Código de Minas contenido en la Ley 685 de 2001, de acuerdo con el cual se dispuso que las zonas de reserva forestal son excluibles de la minería.
De la misma forma, la CAR invocó los artículos 8, 79 y 80 de la Constitución Política, disposiciones que consagran el deber del Estado de proteger las riquezas naturales y la diversidad biológica, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, y prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental.
También, advirtió en la demanda que en el presente caso se imponía la obligatoriedad de los principios generales de la política ambiental colombiana descritos en el artículo 1º de la Ley 99 de 1993.
Por otra parte, la CAR se apoyó en las sentencias C - 399 de 2002 y C- 443 de 2009, mediante las cuales la Corte Constitucional advirtió que la autoridad ambiental debe velar por la protección de los recursos naturales cuando se determine la viabilidad de la minería en una determinada zona.
Destacó y detalló la importancia ecológica de la reserva forestal protectora de los cerros orientales de Bogotá y los impactos ambientales producidos por la minería.
Igualmente, se detuvo en resaltar las funciones de las corporaciones autónomas regionales atinentes a los asuntos ambientales, con fundamento en los artículos 30 y 31 de la Ley 99 de 1993.
4. Actuación procesal
4.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda por auto de 18 de septiembre de 2013 y ordenó vincular como interesado directo a la sociedad Piedras y Derivados S.A, en su calidad de concesionario minero.
4.2. Contestaciones a la demanda
4.2.1. En la contestación a la demanda la ANM aceptó parcialmente los hechos, advirtió que el Ministerio de Minas y Energía otorgó inicialmente la licencia de exploración mediante Resolución 5-389 de 14 de marzo de 1991 a la sociedad T.M.L., licencia que fue inscrita el 6 de junio de 1991.
De la misma forma, destacó que el contrato de concesión correspondiente fue celebrado con T.M.L. y que, luego, esa sociedad lo cedió a Piedras y D.S., con la aprobación del Ministerio de Minas y Energía otorgada mediante la Resolución 100970 del 24 de agosto de 1994, inscrita en el registro minero.
Advirtió que aunque el título minero se encuentra dentro del área de reserva forestal, debe aclararse que la superposición del área es parcial, como se evidencia en el reporte gráfico que adjuntó a la contestación de la demanda.
Afirmó que el contrato de concesión se distinguió con el número 13717 y fue inscrito en el registro minero el 11 de enero de 1994, con el lleno de los requisitos legales y de conformidad con las normas previstas para ese momento, contenidas en el Decreto 2655 de 1988, que era el Código de Minas vigente. Observó que dicho contrato de concesión es válido por cuanto reunió los requisitos de capacidad, consentimiento, objeto y causa lícita.
ANM agregó que si bien el Acuerdo 30 de 1976 consagró la reserva forestal de la cuenca alta del río Bogotá, a la que también se refirió la demanda, esa afectación no reposaba dentro de la información que se reportaba en el RUNAT.
Narró que el concesionario obtuvo una licencia ambiental inicial y que por requerimiento de Minercol Ltda presentó el Plan de Trabajo y Obras “PTO” ante esa autoridad, el cual no le fue aprobado, de acuerdo con el concepto técnico de INGEOMINAS, por lo que se le solicitó una serie de ajustes e información complementaria.
Advirtió que no se conoce si los términos de la licencia ambiental fueron o no prorrogados.
Manifestó que no le es dado a la CAR contradecir un contrato que se celebró con arreglo a la ley vigente en su momento.
Se refirió a la supuesta eficacia del Acuerdo 30 de 1976 frente a la vigencia de los derechos que fueron adquiridos con arreglo a la ley.
4.2.2. Por su parte, en la contestación de la demanda, la sociedad Piedras y D.S. en relación con el hecho primero que relacionó el contrato de concesión, manifestó que era parcialmente cierto.
Indicó que a la fecha de la demanda se encontraba en fase de recuperación y restauración ambiental.
Hizo notar que en la demanda brilló por su ausencia la alusión al hecho de que el contrato de concesión había sido inscrito en el registro minero el 11 de enero de 1994.
Igualmente precisó que el polígono objeto de la concesión minera se traslapó con el área de la Reserva Forestal Protectora del Bosque Oriental de Bogotá en forma parcial y no en su totalidad,...
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