Auto nº 05001-23-33-000-2015-00721-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 19 de Julio de 2018
| Fecha | 19 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C, diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018).-
R. número : 05001 - 23 - 33 - 000 - 2015 - 00721 - 01 ( 2618-17 )
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP
Demandado: LIBARDO DE JESÚS CÓRDOBA ROJAS
Suspensión Provisional
Conforme al artículo 236 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto del 19 de abril de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia que accedió a la suspensión provisional del acto acusado.
1. Antecedentes
1.1. Pretensiones
En ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 de la del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPCA, (acción de lesividad), la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, solicitó la anulación de la Resolución ugm 019833 del 9 de diciembre de 2011, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, cajanal eice, mediante la cual se reliquidó la pensión de vejez del señor L. de J.C.R., con la inclusión del 100% de lo devengado por concepto de bonificación por servicios prestados.
1.2. La suspensión provisional
La entidad demandante solicitó la suspensión provisional de la Resolución UGM 019833 del 9 de diciembre de 2011, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social, cajanal, eice, mediante la cual se le reliquidó al demandado señor L. de J.C.R. una pensión de vejez en cumplimiento de un fallo proferido en acción de tutela proferido por «el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales», incluyendo el 100% de la bonificación por servicios prestados.
Lo anterior porque conforme a lo dispuesto por los artículos 1.º del Decreto 247 de 1997 y 45 del Decreto Ley 1042 de 1978, y a lo dicho por esta Corporación «la estimación de la bonificación por servicio al momento del cálculo de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual cada vez que el empleado cumple un año de servicios».
Consideró que la suspensión provisional debía decretarse porque a la demandada se le reliquidó su pensión sin ajustarse a derecho, por cuanto se le reconoció el 100% de la bonificación por servicios, siendo que, tratándose de una prestación que se causa por año cumplido, su inclusión debe hacerse en una doceava parte. Precisa que tal circunstancia no solo está desconociendo el precedente jurisprudencial que ha fijado el Consejo de Estado, sino que compromete los recursos públicos del Estado.
Del auto recurrido.
Por auto del 19 de abril de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia decretó la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo contenido en la Resolución número ugm 019833 del 9 de diciembre de 2011 expedida por cajanal eice, en liquidación.
Para dar sustento a su decisión el Tribunal transcribió apartes del pronunciamiento proferido en el proceso número 25000-23-25-000-2005-03346-01, que corresponde al auto del 14 de agosto de 2009 del Consejo de Estado, que determinó lo siguiente:
Respecto del factor de bonificación por servicios esta Sección ha indicado que la misma se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial, es decir que el derecho a su reconocimiento se causa cada vez que aquél cumple un año de servicios y, por lo tanto, el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual.
En consecuencia, no es posible acceder a la petición de la demandante presentada mediante el recurso de apelación; sin embargo, como también solicitó la aclaración respecto de las doceavas partes de las primas de vacaciones, navidad y servicios, la decisión del A quo será aclarada en este sentido, toda vez que en otras oportunidades esta Corporación ha indicado que efectivamente estos factores se computan en su doceava parte puesto que se pagan una vez al año.
Lo anterior, con el fin de argumentar que una vez efectuado el examen interpretativo de las normas alegadas como vulneradas con la expedición del acto administrativo en especial del artículo 6 del Decreto 546 de 1971 y los artículos 34 y 36 de la ley 100 de 1993, junto con la jurisprudencia que trata el tema, se vislumbra una clara contradicción entre dichos preceptos normativos y el acto demandado, al ordenar una reliquidación de la pensión de vejez del señor L. de J.C.R., sobre el 100% de la bonificación de servicios devengada por este, y no sobre su doceava parte. Por lo anterior, el Tribunal tomó la decisión de ordenar la medida precautoria de suspensión provisional.
Del recurso de apelación
El demandante alegó que la declaratoria de suspensión provisional de la resolución demandada, es «injusta, inoportuna y nada adecuada a ordenamientos legales y jurisprudenciales» (sic), por cuanto afecta su pensión y favorece a la ugpp-. Igualmente indica que la entidad demandante solo formuló argumentos que sustentaran la admisión de la demanda, pero no la medida cautelar.
2. Consideraciones
2.1. Problema jurídico
Se contrae a establecer si procede la solicitud de suspensión provisional del acto acusado, porque en la reliquidación de la pensión de jubilación del demandado se incluyó como ingreso base de liquidación el 100% de la bonificación por servicios, lo que comporta una violación de las normas superiores.
2.2. De la medida cautelar de suspensión provisional dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Los artículos 229 a 241 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regularon las medidas cautelares que se pueden decretar en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las cuales tienen como finalidad «proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». Igualmente, las mencionadas disposiciones normativas establecieron que la solicitud de la medida debe estar debidamente sustentada.
Por su parte, el artículo 230 ibidem precisó que las medidas cautelares pueden ser de naturaleza preventiva, conservativa, anticipativa o de suspensión y deben relacionarse directa y necesariamente con las pretensiones de la demanda.
A su turno, dentro del catálogo de medidas se incluyó la suspensión provisional de los actos administrativos, la cual se encamina a conjurar temporalmente sus efectos y, en lo que concierne a los medios de control de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, puede decretarse por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en el escrito que contenga la solicitud de la medida, cuando tal violación surja: a) del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o b) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Por su parte, esta Corporación ha aclarado que al tenor de lo dispuesto en el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo) la medida precautoria solo procedía cuando existiera una «manifiesta infracción» de las normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se exige que esta sea evidente, ostensible, notoria, palmaria, a simple vista o «prima facie». En tal sentido, se ha concluido:
Así mismo esta Corporación ha señalado que el CPACA «amplió el campo de análisis que debe adelantar el juez competente y el estudio de los argumentos y fundamentos que se deriven de la aplicación normativa o cargos formulados contra el acto administrativo demandado que podrán servir de apoyo a la decisión de suspensión provisional, dando efectivamente prelación al fondo sobre la forma o sobre aspectos eminentemente subjetivos», lo cual, implica el estudio de la vulneración respectos de las normas superiores invocadas junto la interpretación y aplicación desarrollada jurisprudencialmente en sentencias proferidas por el órgano de cierre de la jurisdicción.
En este orden de ideas, el juez de lo contencioso administrativo, previo análisis del contenido del acto acusado, de las normas invocadas como vulneradas y de los elementos probatorios allegados con la solicitud de medida cautelar, está facultado para determinar si la decisión enjuiciada vulnera el ordenamiento jurídico y, en caso afirmativo, suspender el acto para que no produzca efectos.
Igualmente, debe tenerse en cuenta que lo anteriormente descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida, es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria, que por regla general se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa. En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento».
Si además de la nulidad se pretende el restablecimiento del derecho, deberá probarse, al menos sumariamente, la existencia de los perjuicios causados con la decisión.
Sobre este aspecto conviene indicar que al fallador de la medida precautoria se le dio un amplio margen para valorar, conforme a los medios probatorios, la calidad de prueba...
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