Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-03270-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 30 de Agosto de 2018
| Fecha | 30 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
R.icación número: 11001-03-15-000-2017-03270-01 (AC)
Actor: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Y OTRO
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia dictada el 26 de julio de 2018 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo.
ANTECEDENTES
1.1. Solicitud
Mediante escrito radicado el 1º de diciembre de 2017 ante la Secretaría General del Consejo de Estado, el departamento de Boyacá, a través de apoderado judicial, interpuso acción de tutela para que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y defensa.
Tales derechos los considera vulnerados con ocasión de la sentencia dictada el 14 de junio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Boyacá, que confirmó la providencia de 13 de octubre de 2015 del Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Tunja que accedió a las pretensiones de la demanda de reparación directa presentada por la Cooperativa de Transportes de Nobsa (en adelante COOTRANSNOBSA) contra el departamento de Boyacá, dentro del proceso tramitado bajo el radicado No. 150013333007201300140, así como la providencia de 26 de julio de 2017 que adicionó el fallo de segunda instancia.
1.2. Hechos
La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así:
El 25 de octubre de 2005 la Asamblea Departamental de Boyacá expidió la Ordenanza 031, por medio de la cual adoptó la contribución estampilla pro desarrollo del departamento de Boyacá. Respecto de esta estampilla se destaca que: (i) los sujetos pasivos eran las personas naturales o jurídicas que transportaran por vía terrestre o férrea recursos naturales no renovables y derivados; (ii) el hecho generador era el transporte de dichos recursos; (iii) el valor se causaba en el momento de la expedición de la guía de transporte respectiva o de la constancia de ingresos de los materiales.
A través del Decreto 0276 de 2006 se adoptó el formulario de auto declaración para el recaudo de la estampilla.
Entre los años 2006 y 2011, HOLCIM COLOMBIA S.A. descontó a COOTRANSNOBSA las sumas de dinero correspondientes al recaudo de la estampilla, dado que la segunda transportaba las cargas de cemento desde la planta de la primera.
En sentencia de 18 de noviembre de 2012 el Consejo de Estado confirmó la decisión dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá de anular la referida ordenanza, así como su decreto reglamentario.
El 28 de agosto de 2013 COOTRANSNOBSA presentó una demanda de reparación directa contra el departamento de Boyacá, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios causados por el cobro de la estampilla originado en la expedición de la ordenanza y del derecho reglamentario que fueron anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es decir por el recaudo de una contribución fiscal consagrada en un acto administrativo que fue declarado nulo por una decisión judicial.
El conocimiento del proceso correspondió en primera instancia al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja que en sentencia de 13 de octubre de 2015 declaró no probadas las excepciones propuestas y accedió a las pretensiones de la demanda.
La anterior decisión fue apelada por el departamento de Boyacá, por los siguientes argumentos: (i) no se acreditó el daño antijurídico debido a que la declaratoria de nulidad de la ordenanza no genera de manera automática la obligación de reparación a cargo de dicha entidad territorial, puesto que la sentencia debió establecer expresamente los efectos retroactivos de la decisión anulatoria; (ii) los hechos acaecidos en vigencia de la ordenanza se encontraban amparados por la presunción de legalidad, por lo que los pagos realizados por COOTRANSNOBSA no son antijurídicos; (iii) la entidad territorial no tenía la posibilidad de oponerse al cumplimiento de la ordenanza y a realizar los cobros, ya que dicho acto estaba cobijado por una presunción de legalidad; (iv) en materia tributaria no se habla de derechos adquiridos sino de situaciones jurídicas consolidadas, las cuales no podían verse afectadas con ocasión de la declaratoria de nulidad de la ordenanza.
En sentencia de 14 de junio de 2017 el Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó el fallo de primera instancia, dado que según la jurisprudencia reciente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, los efectos de los fallos que ordenan la anulación de actos administrativos de contenido general en materia fiscal son ex tunc, esto es retroactivos.
Al respecto, advirtió que dichos efectos sólo pueden incidir en las situaciones jurídicas que se encuentren en curso y no aquéllas consolidadas antes de que se profiriera el fallo.
Sin embargo, explicó que solo puede predicarse la existencia de una situación jurídica consolidada cuando al existir un plazo legal para controvertir el acto o para solicitar la devolución del pago de lo no debido, el contribuyente no lo realiza oportunamente.
Consecuentemente, concluyó que COOTRANSNOBSA no había tenido la oportunidad de controvertir el pago del impuesto, pues fue solamente hasta que se declaró la nulidad del acto impositivo cuando pudo establecerse que pagó un impuesto ilegítimo y decidió confirmar la sentencia condenatoria dictada por el a quo.
La parte actora en el proceso ordinario solicitó adicionar el fallo de segunda instancia, debido a que no se realizó la actualización de la condena impuesta por el a quo.
En providencia de 26 de julio de 2017 el Tribunal adicionó el fallo de segunda instancia, en lo concerniente a la actualización de la condena.
1.3. Fundamentos de la acción
A juicio de la parte actora, las providencias atacadas incurrieron en los siguientes defectos:
Procedimental: debido a que las autoridades judiciales accionadas dieron trámite al medio de control de reparación directa para resolver pretensiones relativas a la devolución de lo pagado por un tributo, a pesar de que el mecanismo procedente para tal efecto es el de nulidad y restablecimiento del derecho. Explicó que al contribuyente le correspondía solicitar a la Administración la devolución de lo pagado y en caso de obtener una respuesta negativa, demandar el respectivo acto.
Sustantivo: el ente territorial reprochó que se hubiese establecido la imputabilidad del daño a partir de la declaración de nulidad de la Ordenanza No. 031 de 2005, así como de su Decreto Reglamentario 276 de 2016 y determinar el nexo causal a partir de la acreditación de los pagos de los impuestos por parte de la empresa, pues estos se efectuaron cuando el tributo era legal.
Manifestó que el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante providencia del 25 de agosto de 2016, confirmó el fallo proferido por la Sección Cuarta en fallo del 7 de abril de 2016, en el cual, a partir de lo establecido en el artículo 850 del Estatuto Tributario, sostuvo que ante el retiro de un tributo el contribuyente debería solicitar la devolución de lo pagado y en caso de obtener una decisión desfavorable, acudir a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Desconocimiento del precedente judicial: se refirió al desconocimiento de la sentencia proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado el 25 de agosto de 2016 que confirmó el fallo proferido por la Sección Cuarta el 7 de abril de 2016, en la cual, supuestamente, se estableció el procedimiento que debe seguir el contribuyente para reclamar la devolución de un tributo, cuando el mismo ha sido expulsado del ordenamiento jurídico.
1.4. Pretensiones
En la tutela se solicitó el siguiente amparo:
“(…) Tutelar los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la justicia del Departamento de Boyacá y en consecuencia, ordenar se revoque y deje sin efecto las decisiones proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Tunja y por el Tribunal Administrativo de Boyacá en su sala de decisión Nº 2 de fechas 13 de octubre de 2015 y 15 de junio de 2017 adicionada en 26 de julio de 2017 respectivamente, y mediante las cuales se declaró al Departamento de Boyacá, administrativa y patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados a la COOPERATIVA DE TRANSPORTES DE NOBSA COOTRANSNOBSA y condenó a pagar a la misma los perjuicios materiales en modalidad de daño emergente, lucro cesante y en costas y agencias en derecho. (…)”
1.5. Trámite en primera instancia
El Despacho admitió la demanda a través de auto de 6 de diciembre de 2017, en el cual se ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; y vincular como tercero a COOTRANSNOBSA, en su calidad de parte en el proceso ordinario.
Posteriormente, en auto de 3 de mayo de 2018, se ordenó la vinculación de la Asamblea Departamental de Boyacá.
1.6. Informes
1.6.1. Juez Séptimo Administrativa del Circuito de Tunja
En memorial recibido el 16 de enero de 2018, la Juez solicitó negar el amparo por no haberse demostrado la vulneración de derecho fundamental alguno, dado que las providencias atacadas fueron proferidas con base en una interpretación razonable de las normas jurídicas aplicables.
1.6.2. COOTRANSNOBSA
A través de escrito recibido el 9 de febrero de 2018, el apoderado de esta empresa solicitó “rechazar por improcedente” la solicitud de amparo, debido a que el departamento de Boyacá cuenta con otro medio de defensa judicial idóneo, tal como lo es el recurso extraordinario de revisión.
Agregó que los argumentos expuestos en la tutela corresponden a aquéllos esgrimidos en el recurso de apelación interpuesto por dicha entidad territorial contra el fallo de primera...
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