Auto nº 05001-23-33-000-2016-01237-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 16 de Agosto de 2018
| Fecha | 16 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ
Bogotá, D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
R.icación número: 05001-23-33-000-2016-01237-01(2229-18)
Actor: M.S.O.S.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO
Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Trámite: Ley 1437 de 2011
Asunto: Apelación contra decisión que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Medellín en la Audiencia Inicial.
ASUNTO
1. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del municipio de Medellín contra la decisión proferida en la Audiencia Inicial celebrada el 4 de abril del 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del mencionado ente territorial.
ANTECEDENTES
2.1. Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y sus pretensiones.
2. El señor M.S.O.S., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda a fin de obtener la nulidad de la Resolución 011801 del 28 de septiembre del 2015, por la cual el Secretario de Educación de Medellín le reconoció y ordenó el pago por concepto de retiro parcial de cesantías, liquidadas conforme al régimen anualizado.
3. A título de restablecimiento, solicitó condenar a la entidad demandada al reconocimiento y pago de las cesantías parciales de manera retroactiva, con base en la totalidad del tiempo de servicios desde su vinculación como docente desde el 17 de febrero de 1994, y liquidada con base en el salario devengado a la fecha de presentación de la demanda.
2.2. El auto objeto de la apelación.
4. El Tribunal Administrativo de Antioquia en la Audiencia Inicial celebrada el 4 de abril de 2018, declaró no probada la excepción de falta de legitimación propuesta por el municipio de Medellín en esta etapa del proceso, al considerar que la vinculación del ente territorial y la situación jurídica sustancial discutida entre las partes procesales debe analizarse al momento del fallo, pues al efecto es necesario estudiar la forma y fecha de ingreso del docente, e igualmente, la normatividad aplicable para dicha época.
2.3. El recurso de apelación.
5. La mandataria judicial del municipio de Medellín, alegó que la secretaría de educación municipal no obra en representación del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., ni tampoco administra los recursos del mismo, dado que son competencias fijadas en cabeza de la Fiduprevisora conforme a los artículos 3 y 5 de la Ley 91 de 1989, 56 de la Ley 962 del 2005, y del Decreto 2831 del 2005; de manera que sería un desgaste innecesario para el ente territorial, máxime cuando en el encabezado de la misma resolución acusada se consagra que dicho acto administrativo se emite previa aprobación del proyecto por el FOMAG; por consiguiente, solicita se declare probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio y su desvinculación del proceso.
C O N S I D E R A C I O N E S
6. De conformidad a lo dispuesto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver la apelación interpuesta, y en concordancia con los artículos 125 y 243 Ibídem, la Sala es competente para decidir de plano el recurso.
3.1 Problema jurídico.
7. De acuerdo con el cargo planteado por la parte apelante, le corresponde a la Sala determinar si por el hecho de que la secretaría de educación del municipio de Medellín expidiera el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías parciales bajo el régimen anualizado, es la entidad legitimada en la causa por pasiva ante la cual debe reclamarse la liquidación de la prestación conforme al sistema retroactivo.
8. Para solucionar lo anterior, se analizará lo siguiente: i) La excepción de legitimatio ad causam por pasiva; ii) órgano competente para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del M.; y finalmente, iii) el caso concreto.
3. 2.1. De la legitimación material en la causa por pasiva.
9. La legitimación en la causa de conformidad al numeral 6º del artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo es una excepción que técnicamente no es previa, sino que constituye un presupuesto material de la sentencia «[…] vinculado sustancialmente al concepto “parte”, salvo en lo que tiene que ver con la legitimación en la causa de hecho que se relaciona con la vinculación procesal del demandante o demandado al litigio propuesto.»
10. La doctrina ha señalado que la legitimación en la causa hace referencia a la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso y el interés sustancial del litigio, de suerte que, es cuestión propia del derecho sustancial y no del derecho procesal, razón por la cual su ausencia no constituye impedimento para desatar el fondo del litigio sino motivo para decidirlo en forma adversa al actor.
11. Si bien la legitimación en la causa se constituye en un presupuesto necesario para proferir decisión de mérito, esta Corporación ha sostenido que ello no es óbice para que esa circunstancia alegada, a manera de excepción, sea resuelta en esta oportunidad procesal, toda vez que, según las previsiones del numeral 6 del artículo 180 del CPACA, en el curso de la audiencia inicial, el juez debe resolver acerca de las excepciones previas y sobre las de falta de legitimación en la causa, cosa juzgada, transacción, conciliación y prescripción extintiva. No obstante lo anterior, esta Corporación, de manera pacífica y reiterada ha señalado que «[…] si bien el juez, de conformidad con la disposición normativa mencionada, puede declarar la falta de legitimación durante el trámite de la audiencia inicial, dicha declaratoria solo podrá hacerse cuando tenga certeza acerca de su configuración, pues, de lo contrario, en aras de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de Justicia, el estudio de ese presupuesto deberá abordarse al momento de proferir la respectiva sentencia.». (N. fuera del texto original).
3.2.2 Órgano competente para el reconocimiento de las cesantías parciales o definitivas de los docentes afiliados al FOMAG.
12. La Ley 91 de 29 de diciembre de 1989, creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística, sin personería jurídica, cuya finalidad entre otras, es el pago de las prestaciones sociales a sus afiliados, esto es, de los docentes. Así se observa en el artículo 5 ibídem:
«[…] ARTÍCULO 5o. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., tendrá los siguientes objetivos:
1. Efectuar el pago de las prestaciones sociales del personal afiliado.
2. Garantizar la prestación de los servicios médico-asistenciales, que contratará con entidades de acuerdo con instrucciones que imparta el Consejo Directivo del Fondo.
3. Llevar los registros contables y estadísticos necesarios para determinar el estado de los aportes y garantizar un estricto control del uso de los recursos y constituir una base de datos del personal afiliado, con el fin de cumplir todas las obligaciones que en materia prestacional deba atender el Fondo, que además pueda ser utilizable para consolidar la nómina y preparar el presupuesto en el Ministerio de Hacienda.
4. Velar para que la Nación cumpla en forma oportuna con los aportes que le corresponden e igualmente transfiera los descuentos de los docentes.
5. Velar para que todas las entidades deudoras del Fondo Nacional de Prestaciones del M., cumplan oportunamente con el pago de sus obligaciones.
[…]».
13. En relación con los docentes afiliados al FOMAG la citada norma, en virtud del proceso de nacionalización de la educación oficial llevado a cabo en el país mediante la Ley 43 de 1975, señaló que quedarían automáticamente afiliados al Fondo los docentes nacionales o nacionalizados vinculados a la fecha de promulgación de la citada ley, esto es, 29 de diciembre de 1989 y, así mismo, el personal vinculado con posterioridad, siempre que cumplieran los requisitos de afiliación de naturaleza formal o normativa y económica.
14. En lo que se refiere al manejo de los recursos que integran el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., el artículo 3 de la Ley 91 de 1989, dispuso que para tal efecto el Gobierno Nacional suscribiría un contrato de fiducia mercantil con una entidad de naturaleza estatal o de economía mixta la cual se encargaría de su administración. Así se observa en el citado artículo 3, que dispuso:
«[…] El Gobierno Nacional suscribirá el correspondiente contrato de fiducia mercantil, que contendrá las estipulaciones necesarias para el debido cumplimiento de la presente Ley y fijará la Comisión que, en desarrollo del mismo, deberá cancelarse a la sociedad fiduciaria, la cual será una suma fija, o variable determinada con en los costos administrativos que se generen. La celebración del contrato podrá ser delegada en el Ministro de Educación Nacional.
[…]».
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