Sentencia nº 17001-23-33-000-2013-00598-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 19 de Julio de 2018
| Fecha | 19 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER
Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 17001-23-33-000-2013-00598-01(4815-14)
Actor: J.H.B.O.
Demandado: MUNICIPIO DE PALESTINA (CALDAS), ESE HOSPITAL SANTA ANA EN LIQUIDACIÓN Y FIDUCIARIA LA PREVISORA S. A. (FIDUPREVISORA S. A.)
Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho
Tema: Supresión cargo
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia de 4 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda del epígrafe.
I. ANTECEDENTES
1.1 Medio de control(ff. 2-44). El señor J.H.B.O., por conducto de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el municipio de Palestina (Caldas), ESE Hospital Santa Ana en Liquidación y la Fiduciaria La Previsora S. A. (Fiduprevisora S. A.) para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.
1.1.1 Pretensiones. 1)El actor aspira a que se declare la nulidad del artículo 5 del Decreto municipal 36 de 20 de junio de 2013, por el cual se suprime el cargo de gerente de la ESE Hospital Santa Ana de Palestina (Caldas) que él desempeñaba, y no se ordena el reconocimiento del daño causado, a través de la indemnización correspondiente, pues había sido vinculado para un período fijo de cuatro años, previo concurso de méritos.
2) Igualmente, pide que se declare la nulidad del oficio de 21 de junio de 2013, del apoderado especial de la entidad liquidadora, por medio del cual se le comunica la supresión del cargo de gerente de la ESE Hospital Santa Ana de Palestina.
3 ) Que, como consecuencia de la s anterior es declaraciones y a título restablecimiento del derecho, s e ordene a los accionados e l pago de todos los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que ha dejado de percibir, desde el 28 de junio de 2013 hasta el 4 de diciembre de 2016, inclusive, con ocasión de la supresión del empleo.
4) Que se condene a las entidades accionadas, con carácter de daño emergente consolidado y no consolidado, al pago de honorarios profesionales que, según contrato de prestación de servicios, celebró con su apoderado por valor equivalente al 30% de la cuota litis o de éxito, de las resultas o condenas.
5) Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA.
6) Que se condene en costas y agencias en derecho a la parte demandada, de conformidad con el artículo 188 del CPACA.
1.1.2 Fundamentos fácticos (ff. 9-15). Relata el accionante que, por medio de Resolución 823 de 26 de agosto de 2011, se aceptó la renuncia a quien se desempeñaba como gerente de la ESE Hospital Santa Ana de Palestina (Caldas); y, en vista de ello, se adelantó la correspondiente convocatoria pública para proveer por mérito este empleo.
El concurso de méritos lo desarrolló la Universidad IDEAS, según contrato 36 de 2012, suscrito con la ESE Hospital Santa Ana, y él ocupó el primer lugar. Pero, pese a esto, solo se dio su posesión en cumplimiento de un fallo de tutela, y fue nombrado en el mencionado cargo por Resolución 612 de 4 de diciembre de 2012, suscrita por el alcalde de Palestina, para un período fijo de cuatro años, conforme al artículo 28 de la Ley 1122 de 2007, a partir de la posesión, que se surtió el 5 de diciembre de 2012, como consta en el acta 27.
Mediante Acuerdo 114 de 19 de febrero de 2013, el concejo de Palestina autorizó al alcalde para suprimir y liquidar la ESE Hospital Santa Ana de Palestina; y, por Decreto 36 de 20 de junio de 2013, el primer mandatario la eliminó y nombró como liquidador a la Fiduciaria La Previsora S. A. (Fiduprevisora S. A.). En ese mismo decreto, en el artículo 5, también suprimió el empleo de gerente, sin ordenar la indemnización respectiva, y lo cual se le comunicó a través de oficio de 21 de junio de 2013, del apoderado especial del ente liquidador, que lo recibió el 27 siguiente.
1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado las siguientes: los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 29, 48, 53, 58, 125 y 209 de la Constitución Política; 31 y 44 de la Ley 909 de 2004; 3, 5, 44, 67, 138 y siguientes del CPACA; y 22, 23, 24, 37, 43, 45, 47, 55 y 56 del Código Sustantivo del Trabajo (CST).
El concepto de la violación estriba, en sustancia, que si bien es cierto que la Administración pública tiene competencia para efectuar modificaciones a las estructuras propias de sus entidades, con el fin de reducir su tamaño, mediante la reestructuración y supresión de ellas, no lo es menos que esta debe ejercitarse con respeto a los derechos y expectativas legítimas de una relación jurídico-laboral, como en el caso de un empleo de período fijo (cuatro años), del que se accedió a través de un concurso de méritos y en desarrollo del principio de confianza legítima.
1.2 Contestación de la demanda (ff. 165-179 y 185-198). Las entidades accionadas se oponen a las pretensiones de la demanda así:
1.2.1 M unicipio de Palestina ( ff. 165-179) . Su apoderado manifiesta , en breve, que al demandante no le asiste el derecho a la indemnización por la supresión del empleo, a pesar de ser de período fijo, pues él no estaba inscrito en carrera administrativa, y lo que se repara son los derechos de est a, mas no su pérdida.
1.2.2 Fiduciaria La Previsora S. A (F.S., liquidador de la ESE Hospital Santa Ana en Liquidación (ff. 185-198). Su abogado propone las siguientes excepciones: inexistencia del derecho a reclamar indemnización por tratarse de un cargo de período fijo — y no ser de carrera administrativa — ; de pago; cobro de lo no debido; enriquecimiento sin causa; legalidad del Decreto 36 de 2013 y del oficio sin número de 21 de junio del mismo año, y prevalencia del interés general sobre el particular.
II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia de 4 de septiembre de 2014, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y condenó en costas, al estimar, con fundamento en la sentencia de 10 de febrero de 2011 de la sección segunda, subsección A, de esta Corporación, que si bien no la comparte en lo relativo a la aplicación analógica de normas de carrera a empleados de período fijo, sí, en lo esencial, para aplicarla en virtud de los principios de favorabilidad, pro operario y confianza legítima. Dice la sentencia: «[…] a diferencia de los empleados públicos de libre nombramiento y remoción, los de periodo tienen una estabilidad relativa que les brinda el derecho al cargo por el periodo para el cual fueron nombrados y los ubica en una posición intermedia entre estos y los funcionarios de carrera, que merece una específica protección al enfrentar el perjuicio legítimo que se le causa por una decisión de interés general y el nombramiento de periodo que en principio le fue garantizado».
A modo de restablecimiento, condenó al municipio de Palestina, en forma solidaria con la ESE Hospital Santa Ana en Liquidación y la Fiduciaria La Previsora S. A. (Fiduprevisora S. A.), pagar las prestaciones y salarios dejados de percibir por el demandante, desde el 20 de junio de 2013 hasta el 5 de diciembre de 2016, fecha en la cual se cumplía el período de 4 años para el cual fue nombrado, mediante Resolución 612 de 4 de diciembre de 2012, y cuya posesión se celebró al día siguiente, según acta 27.
II I. EL RECURSO DE APELACIÓN
El ente accionado interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia en el que alega que las normas que rigen la carrera administrativa solo otorgan derechos a indemnización, o incorporación a otro empleo equivalente al suprimido, a los empleados públicos de carrera administrativa, pues los de libre nombramiento y remoción, de periodo fijo y los provisionales no tienen tales derechos.
Cuando se suprime un cargo de carrera, lo que se busca indemnizar a su titular son los derechos de esta, mas no su pérdida, pues sería contradictorio a la ley ajustar garantías a otros empleos no establecidos por ella. No existe disposición legal que vislumbre una indemnización u otra clase de compensación, a favor de los empleados que no tengan derechos de carrera; además, la jurisprudencia sobre el tema ha sido reiterativa, en que los empleos de los gerentes de los hospitales, así se presenten en concurso de méritos, no adquieren por sí la garantía y estabilidad de los funcionarios de carrera; es más, por ser un cargo de gerencia está encaminado dentro de los cargos de libre nombramiento y remoción, y, en este caso, en un nivel ya reglamentado por la ley: de período fijo (ff. 283-291).
IV. TRÁMITE PROCESAL
El recurso de apelación interpuesto por el accionado fue concedido , en audiencia de conciliación de 5 de noviembre de 2014, ante est a C orporación (ff. 309-310 ), y se admitió por proveído de 21 de enero de 2015 (f. 324 ); y, después , en pr ovide ncia de 30 de jun io siguiente , se dispuso a correr traslad o simultáneo a las partes y al Ministerio P úblico para que alegaran de conclusión y conc eptuara, en su orden (f. 33 3 ), opor tunidad aprovec hada solo por el actor y el último de estos.
El demandante (ff. 341-352). Expone que p ara adoptar la decisión en derecho que corresponde, se deben aplicar los principios in dubio pro operario y de condición más beneficiosa al trabajador, como criterios de interpretación en el análisis de casos concretos que...
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