Auto nº 646/18 de Corte Constitucional, 3 de Octubre de 2018

1. Demanda de inconstitucionalidad

   El 27 de julio de 2018, el ciudadano J.D.B.G. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el primer inciso del artículo 6, el artículo 7 y el numeral 2 del artículo 8, de la Ley 1917 de 2018 "[p]or medio de la cual se reglamenta el Sistema de Residencias Médicas en Colombia, su mecanismo de financiación y se dictan otras disposiciones"[1].

   A juicio del demandante, el artículo 6 demandado atribuyó a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud[2] la función de "tener a cargo el mecanismo de financiación de residencias médicas", con lo cual modificó una entidad del orden nacional "que hace parte de la estructura de la administración por estar vinculada al Ministerio de Salud y Protección Social". Por esta razón, en su criterio, se requería que esta y las otras dos disposiciones demandadas tuvieran iniciativa o contaran con el aval del Gobierno Nacional, de conformidad con el artículo 154 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 150.7 ídem. Dicha iniciativa y anuencia no se produjo, de manera que se desconocería el citado mandato constitucional.

   Adicionalmente, el actor advirtió que a través del artículo 8.2. de la Ley impugnada se establece como fuente de financiación del Sistema de Residencias Médicas hasta el 0.5% de las cotizaciones del régimen contributivo del SGSSS, lo cual, a su parecer, genera un impacto fiscal cuya fuente sustitutiva de recursos no fue prevista. Ello, según adujo: (i) configura un vicio de procedimiento en el trámite del proyecto de Ley, que a su vez acarrea la violación del artículo 7 de la Ley 819 de 2003[3], "condicionante de la actividad legislativa de acuerdo con el artículo 151 de la Constitución Política"; (ii) implica un cambio de destinación de los referidos recursos, lo cual desconoce el equilibrio financiero que debe regir al Plan de Beneficios en Salud con cargo a la UPC; y (iii) desconoce el principio de eficiencia del servicio de salud contenido en el artículo 49 de la Carta, así como el derecho fundamental a la salud consagrado en la Ley 1751 de 2015. En consecuencia, solicitó la declaratoria de inexequibilidad de las disposiciones acusadas.

2. Trámite procesal

   2.1. Mediante comunicación del 3 de agosto de 2018, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente de la referencia al despacho de la magistrada D.F.R., quien a partir de ese momento asumió la sustanciación del caso.

   2.2. A través de Auto del 21 de agosto de 2018, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda, pues advirtió que si bien el actor precisó las disposiciones legales que estimó violatorias de la Constitución y los mandatos superiores que consideró infringidos, no planteó en debida forma los cargos de inconstitucionalidad, en la medida en que los argumentos impugnatorios carecen de certeza y especificidad.

   En concreto, se advirtió que el demandante: (i) no explicó por qué con la asignación de la responsabilidad atribuida por el referido artículo 6 a la ADRES se modificó su estructura o su objetivo general en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), tal y como lo afirmó en la censura; (ii) no especificó los argumentos orientados a mostrar que la norma acusada realmente pueda llegar a trasformar la naturaleza jurídica , el propósito fundamental o la razón de ser de dicha Administradora dentro de la estructura de la administración pública; (iii) formuló un cargo sobre la base de una interpretación fragmentada de los artículos 7 y 8 (parcial) de la Ley 1917 de 2018 y, por lo tanto, la supuesta vulneración a los mandatos superiores invocados por el peticionario no puede ser atribuible directamente a las disposiciones objetadas; y (iv) no planteó una oposición objetiva y verificable, o una confrontación directa y clara, entre el contenido de las reglas legales controvertidas y los mandatos constitucionales supuestamente menoscabados. Por tanto, la magistrada sustanciadora no observó concreción y puntualidad en la censura y tampoco una elemental evidencia de la inconstitucionalidad alegada.

   2.3. El pasado 28 de agosto, el actor presentó escrito de corrección de la demanda, en el que reiteró que si bien es cierto la financiación del Sistema de Residencias Médicas no proviene solamente de los recursos de la cotización recaudados para el régimen contributivo, el artículo 8.2. de la Ley 1917 de 2018 permite disponer de dichos ingresos, sin prever una fuente para sustituir los recursos que dejan de financiar la UPC. En este sentido, insistió en que se desconoció la obligación prevista en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, de prever los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento. Adicionalmente, resaltó que también se desatendió el principio de eficiencia del servicio de salud contenido en el artículo 49 superior, en los términos en que la Corte lo reconoció, por ejemplo, en la Sentencia C-978 de 2010.

   Por último, el demandante manifestó que el artículo 6 de la Ley 1917 de 2018 atribuye a la ADRES un nuevo objetivo, consistente en adelantar el mecanismo de financiación de residencias médicas y es por esta circunstancia que se infringe el artículo 154 de la CP., en concordancia con el artículo 150.7 ídem, disposiciones que, en su opinión, exigen en tales supuestos iniciativa o aval gubernamental, de los cuales se careció en el presente asunto.

   2.4. Mediante auto del 11 de septiembre de 2018, la magistrada sustanciadora rechazó la demanda de inconstitucionalidad indicando que en el escrito de corrección no se enmendó ninguna de las falencias identificada en el auto inadmisorio, porque la consecuencia que, según el actor, tornaría inconstitucional las normas demandadas, es meramente hipotética y no se deriva del texto de la disposiciones legales censuradas o del entendimiento adecuado de las disposiciones constitucionales invocadas, motivo por el cual el accionante continúa otorgando un alcance equivocado al precepto atacado y, por ende, la impugnación no supera el requisito de certeza.

   En consecuencia, y dado que el actor no mostró en la demanda ni en el escrito de subsanación que la disposición legal atacada tiene el alcance que insiste en darle y que el mandato constitucional que estima infringido comporta el significado que le otorga, se reiteró que la acusación tampoco supera la carga de suficiencia requerida para ser analizada de fondo y, en ese sentido, subsiste una falta de especificidad, por cuanto no se planteó una oposición objetiva y verificable entre el contenido de las disposiciones controvertidas y las normas constitucionales que se estiman infringidas.

3. Recurso de súplica

   El 18 de septiembre de 2018, el actor interpuso recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda, pues insistió que el artículo 8.2. de la Ley 1917 de 2018, aunque faculta al Gobierno para que potestativamente disponga de los recursos de la cotización recaudados para el régimen contributivo de salud, omitió incorporar la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento del Sistema Nacional de Residencias Médicas, tal y como lo exige el ya citado artículo 7 de la Ley 819 de 2003. En ese sentido, advirtió que, tal y como ya lo había expuesto en el escrito de corrección de la demanda, el estudio de la norma impugnada cobra relevancia si se tiene en cuenta que dicha disposición legal, en contra del principio de eficiencia que debe regir a la seguridad social, no exige al Ejecutivo conjurar las posibles afectaciones a tales recursos, ni verificar que los mismos sean suficientes para financiar la UPC en la respectiva vigencia fiscal.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en los artículos 6º del Decreto 2067 de 1991[4] y 50 del Acuerdo No. 02 de 2015[5].

2. El recurso de súplica como etapa procesal posterior al rechazo de las demandas de inconstitucionalidad

   2.1 La Corte ha explicado que contra la decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad sólo procede, dentro del término de ejecutoría, el recurso de súplica, cuya interposición da inicio a una instancia procesal destinada a que el actor controvierta dicha providencia, ya sea por aspectos formales o materiales[6].

   2.2. En ese sentido, se ha considerado que el carácter excepcional y estricto de este recurso impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corrijan los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, o adicionen nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador[7].

   2.3. Así las cosas, se ha reiterado que el ámbito de competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[8].

3. Análisis del recurso de súplica

   3.1. En la presente oportunidad, la Sala encuentra que el recurso fue presentado dentro del término de ejecutoría de la providencia que rechazó la demanda, comoquiera que la misma fue notificada por medio del estado número 155 del 13 de septiembre de 2018, y el actor interpuso el recurso impugnatorio el 18 de septiembre siguiente[9], esto es, dentro de los tres días hábiles previstos para el efecto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015[10].

   3.2. Con todo, a pesar de haber sido presentado en término, la Corte considera que el recurso de súplica no está llamado a prosperar, puesto que, con otro lenguaje, reproduce las mismas consideraciones vertidas en la demanda y en el escrito de corrección, cuyo fundamento ya fue valorados en su oportunidad por la magistrada sustanciadora. Así las cosas, la súplica no fue sustentada, y por tanto, su examen resulta inconducente para volver a estudiar el mismo reproche bajo el cual se alegó que los artículos 7 y 8.2 demandados supuestamente inobservan el principio de eficiencia de la seguridad social y del servicio de salud contenido en los artículos 48 y 49 de la Constitución Política, por desconocer lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

   3.3. Adicionalmente, y aun suponiendo que es viable el estudio del recurso de súplica para analizar los motivos de inconformidad del recurrente aludidos en el numeral 3.2 supra, la Sala Plena encuentra que las providencias mediante las cuales se inadmitió y rechazó el escrito de acusación se encuentran ajustadas a la normativa constitucional y legal en la materia, porque en la demanda y su escrito de corrección se asigna a los enunciados normativos acusados, y en particular al artículo 8.2 acusado, un significado que en principio no se deriva de su texto y al que, por ende, no pueden atribuírsele las consecuencias inconstitucionales que el actor supone, construyendo así un argumento sobre la base de un sentido equívoco de la norma, por la siguientes dos razones.

   3.3.1. En primer lugar, la magistrada sustanciadora, correctamente, advirtió que el demandante señaló que los artículos 7 y 8.2. de la Ley 1917 de 2018 establecen como fuente de financiación del Sistema de Residencias Médicas hasta el 0.5% de las cotizaciones del régimen contributivo del SGSSS, lo cual genera un impacto fiscal cuya fuente sustitutiva no fue prevista. Por esta razón, a su juicio, el Legislador desconoció la obligación prevista en el artículo 7 orgánico de la Ley 819 de 2003, de prever los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento, y con ello el principio de eficiencia del servicio de salud contenido en el artículo 49 superior, así como el derecho fundamental a esa prestación, en la medida en que se produjo un cambio de destinación de los referidos recursos.

   Sin embargo, conforme se expuso en el auto de inadmisión, el demandante parte de significados aislados y de una interpretación fragmentada de los preceptos atacados que tornan carente de certeza la impugnación. El artículo 8 de la Ley 1917 de 2018 prevé que podrán ser fuentes de financiación para el Sistema de Residencias Médicas: "(1) los recursos destinados actualmente para financiar la beca-crédito establecida en el parágrafo 1 del artículo 193 de la Ley 100 de 1993; (2) hasta un cero punto cinco por ciento (0.5%) de los recursos de la cotización recaudados para el régimen contributivo de salud del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dependiendo de las necesidades lo cual se definirá en el Presupuesto General de la Nación de cada año; (3) los excedentes del Fosfec, descontado el pago de pasivos de las cajas de compensación que hayan administrado o administren programas de salud o participen en el aseguramiento en salud; y (4) los recursos que del Presupuesto General de la Nación se definan para dicho propósito".

   Por lo anterior, contrario a como lo da a entender el accionante, la magistrada anotó: (i) que la financiación del Sistema de Residencias Médicas no proviene solamente de los recursos de la cotización recaudados para el régimen contributivo de salud y, además, la disposición citada tampoco establece que las fuentes para tales efectos sean, conjuntamente con otras, los citados recursos del régimen contributivo; (ii) que el precepto tiene una estructura alternativa en relación con las clases de ingresos económicos respecto de las cuales puede hacerse uso para la financiación de las residencias médicas, motivo el cual la norma acusada no afecta directa y de forma inmediata dichas fuentes, sino que proporciona diversas posibilidades para el financiamiento de las residencias médicas, por lo cual, podría ocurrir que se emplearan, o no, los citados recursos, o que se utilicen con ciertas medidas que conjuren las eventuales afectaciones dependiendo las necesidades. En esa medida, de la disposición legal demandada no se deprende el contenido que le atribuye el actor, pues la misma permite varias alternativas; y (iii) que, en concordancia con el artículo 6 de la Ley 1917 de 2018, el Gobierno debe adelantar el mecanismo de financiación y, para el efecto, el artículo 8 citado le confiere la potestad de elegir cuatro diferentes orígenes de recursos, entre ellos, los aportes del régimen contributivo. Razón por la cual, puede ocurrir que, por ejemplo, se apropien directamente partidas presupuéstales para asumir la remuneración de las residencias médicas, como lo permite la regla, y no se recurra a los dineros del régimen contributivo, o que en la reglamentación de la Ley puedan fijarse recursos sustitutivos o medidas orientadas a precaver los eventuales efectos negativos de ese hipotético gasto, de modo que situaciones como la que imagina el actor podrían no producirse, y eso hace que el cargo alegado no satisfaga el presupuesto de certeza, porque parte de un significado que en rigor no se halla contenido en el precepto.

   3.3.2. En segundo lugar, en el auto de rechazo también se subrayó que si bien, según el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, los costos de una iniciativa legislativa y la fuente de ingreso adicional generada para su financiamiento deben ser previstos en aquellos supuestos en los cuales se ordene un gasto o se otorgue beneficios tributarios, el artículo 8.2 controvertido no "ordena" un gasto ni "otorga" un beneficio tributario. La norma solo confiere una facultad y, por ende, el uso mismo de los recursos producto de las cotizaciones del régimen contributivo es solo una eventualidad, de tal manera que de la disposición normativa demandada no se puede seguir el alcance que le otorga el actor y, de esa constatación, conforme se indicó en el auto, se deriva que el actor continuó otorgando un alcance equivocado al precepto atacado y, por ende, la impugnación tampoco superó el requisito de certeza.

   3.4. Finalmente, llama la atención que el actor hubiese alegado —con mayor ahínco en la súplica— que el referido artículo 8.2 inobservó el principio de eficiencia de la seguridad social al desconocer la obligación prevista en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003, sin haber tenido en cuenta que, por ejemplo, esta Corte, en la sentencia C-502 de 2007[11], explicó lo siguiente:

   “[L]os primeros tres incisos del art. 7° de la Ley 819 de 2003 deben entenderse como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa, y como una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez que el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a su alcance, las incidencias fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto significa que ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.

   Es decir, el mencionado artículo debe interpretarse en el sentido de que su fin es obtener que las leyes que se dicten tengan en cuenta las realidades macroeconómicas, pero sin crear barreras insalvables en el ejercicio de la función legislativa ni crear un poder de veto legislativo en cabeza del Ministro de Hacienda. Y en ese proceso de racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio de Hacienda, que es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionarios y la experticia en materia económica. Por lo tanto, en el caso de que los congresistas tramiten un proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el impacto fiscal, sobre la manera de atender esos nuevos gastos o sobre la compatibilidad del proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo, le corresponde al Ministro de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para ilustrar al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el Congreso habrá de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No obstante, la carga de demostrar y convencer a los congresistas acerca de la incompatibilidad de cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plazo recae sobre el Ministro de Hacienda.

   Por otra parte, es preciso reiterar que si el Ministerio de Hacienda no participa en el curso del proyecto durante su formación en el Congreso de la República, mal puede ello significar que el proceso legislativo se encuentra viciado por no haber tenido en cuenta las condiciones establecidas en el art. 7° de la Ley 819 de 2003. Puesto que la carga principal en la presentación de las consecuencias fiscales de los proyectos reside en el Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en informar a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no afecta la validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente”. (Subrayas fuera del texto original).

   3.5. Así las cosas, la Sala Plena de la Corte Constitucional negará el recurso de súplica formulado por el ciudadano J.D.B.G. y confirmará el rechazo de la demanda.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,