Auto nº 11001-03-24-000-2017-00299-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 19 de Septiembre de 2018
| Fecha | 19 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 11001-03-24-000-2017-00299-00
Actor: UBER COLOMBIA S.A.S
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTES
Referencia : SE CONFIRMA EL AUTO RECURRIDO. LA RESOLUCIÓN DEMANDADA ES UN ACTO ADMINISTRATIVO PREPARATORIO QUE NO CREA, MODIFICA O EXTINGUE SITUACIÓN JURÍDICA ALGUNA.
La Sala decide el recurso ordinario de súplica interpuesto por la actora en contra del auto de 29 de junio de 2018, proferido por la Sala Unitaria del señor C.R.A.S.V., por medio del cual rechazó la demanda al considerar que acto controvertido no era susceptible de control jurisdiccional.
I.- FUNDAMENTOS DEL AUTO SUPLICADO
El Consejero conductor del proceso rechazó la presente demanda, con base en los siguientes argumentos:
“[…] Como puede apreciarse, las decisiones adoptadas en los actos enjuiciados, están encaminadas a conminar a la sociedad UBER COLOMBIA S.A.S., a «[…] cesar la facilitación y promoción de prestación de servicios de transporte no autorizados […]», so pena de la imposición de multas sucesivas, posteriores a la sanción impuesta a través de la Resolución No. 18417 de 14 de septiembre de 2015. En dichos actos la autoridad administrativa emite órdenes propias de la vigilancia al cumplimiento y ejecución de la sanción impuesta a la sociedad demandante, indicando que su decisión carece de recursos en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 del Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, norma cuyo texto es del siguiente tenor:
«[…] No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite , preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa».
En este entendido, los actos censurados se limitan a conminar a la sociedad Uber Colombia S.A.S. , para que cesara la prestación del servicio de público de transporte individual, motivo por el cual los mismos no son enjuiciables ante esta jurisdicción, ya que además de haber sido emitidos con ocasión de la decisión administrativa que impuso la sanción consistente en multa de setecientos (700) s.m.m.l.v., lo cierto es que su naturaleza corresponde a los denominados actos de trámite, de carácter preventivo, expedidos en ejercicio de la función administrativa de control, propia del ejercicio de las entidades de control y vigilancia.
En consecuencia, para el Despacho es claro, que estos actos no crean o modifican una situación jurídica nueva a la ya existente para la sociedad actora, antes bien son actos previos y preparatorios a la eventual imposición de una nueva sanción. Cabe resaltar que en relación con la diferencia entre los actos preparatorios, definitivos y de ejecución, la Corte Constitucional, se pronunció, en los siguientes términos:
« […] Los actos administrativos definitivos y los actos de trámite
[…]
11.- La distinción entre actos definitivos y de trámite obedece a la forma que adoptan las actuaciones de la administración , en la que se adelantan actos previos para la determinación o alteración de una situación jurídica - preparatorios - , se emiten decisiones que crean, modifican o extinguen la situación jurídica concreta - definitivos - y se realizan diversos actos dirigidos a ejecutar u obtener la realización efectiva de la decisión de la administración -de ejecución -.
De otra parte, la diferenciación en mención se ha considerado como elemento relevante para la previsión de los mecanismos de contradicción. En efecto, mientras el artículo 74 del CPACA prevé los recursos que proceden contra los actos definitivos, el artículo 75 ibídem establece que “ No habrá recurso contra los actos de carácter general, ni contra los de trámite, preparatorios , o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa. ”
La clasificación de los actos descrita para tener claridad sobre su contradicción ha sido reconocida en la jurisprudencia constitucional. En efecto, la sentencia T-533 de 2014 [32] indicó:
«Esta diferencia es crucial, pues -por regla general- los actos definitivos , para ser controvertibles ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, imponen como requisito previo para demandar, el agotamiento de los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. Así las cosas, el ordenamiento jurídico exige la impugnación de la actuación administrativa, con miras a que la propia Administración tenga la posibilidad de revisar la juridicidad o legalidad del acto, con el fin de que lo aclare, modifique o revoque. Esta circunstancia no se presenta respecto de los actos de trámite o preparatorios , ya que los mismos no le ponen fin a una actuación, más allá de que contribuyan a su efectiva realización. De este modo, mientras los primeros inciden en la formación del criterio de la Administración, los segundos se limitan a dar movimiento y celeridad al desarrollo de una función pública .»
12.- Uno de los aspectos relevantes en los que ha influido la categorización de los actos de la administración y la identificación de los actos de trámite es en la creación de la regla jurisprudencial sobre la improcedencia general de la acción de tutela frente a dichos actos. […]» . (Resaltado fuera del texto)
Por tanto, es dable concluir que, en el caso que nos ocupa, los actos administrativos enjuiciados no son susceptibles de acción contencioso administrativa. Cabe resaltar que en este pronunciamiento se reitera lo afirmado en providencia del 28 de septiembre de 2017 , cuando al hacer referencia a los actos enjuiciables ante esta jurisdicción se indicó:
« […] únicamente las decisiones de la Administración, producto de la conclusión de un procedimiento administrativo o los actos que hacen imposible la continuación de esa actuación o que decidan de fondo el asunto, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, lo que, dicho de otra manera, significa que los actos preparatorios, de trámite y de ejecución que, como tales, se limitan a preparar, impulsar la actuación administrativa, o dar cumplimiento a la decisión no son demandables […] » . (Destaca el Despacho)
Ahora bien, el artículo 169 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, dispone:
«[…] Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:
[…]
3.- Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial» (Resaltado fuera del texto)
En consecuencia, como los actos acusados en el sub judice no son susceptibles de control jurisdiccional, el Despacho rechazará la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia […]”. (N. y subrayas del texto original).
II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO
El apoderado de la actora sostuvo que los actos administrativos demandados no eran preparatorios, por lo tanto sí eran susceptibles de ser enjuiciados toda vez que de la sola lectura de sus artículos se puede concluir que le crearon una situación jurídica concreta, en la medida en que establecieron una obligación que no se encontraba contenida en ninguna decisión previa.
Señaló que, la Resolución 40313 de 19 de agosto de 2016 expedida por la Superintendencia de Puertos y Transportes claramente le imparte una orden a la actora y consecuentemente una amenaza, pues le señala que con fundamento en ese acto habrá lugar a imponer multas sucesivas.
Afirmó que, la referida decisión no constituye un acto de trámite o preparatorio, pues no se limita a darle movimiento al desarrollo de alguna función de la Superintendencia, sino que dicta una orden particular y directa.
Manifestó que, la Superintendencia pretendió justificar la expedición de la Resolución 40313 de 19 de agosto de 2016, a partir de la existencia de una investigación administrativa previa; sin embargo, la obligación impuesta en la misma era totalmente diferente de la establecida en la Resolución 18417 de 2015, que era el acto en el que supuestamente se basaba.
Adujo que, bastaba con revisar la Resolución 18417 de 2015 para evidenciar que a través de la misma simplemente se impuso una sanción pecuniaria, por lo tanto, una vez quedaron resueltos los recursos interpuestos contra dicho acto, la actuación administrativa finalizó de forma definitiva y de contera, no podía servir de fundamento para otras decisiones.
Indicó que, la Resolución 40313 de 2016 creó una obligación adicional no prevista en la Resolución 18417 de 2015, por ende no puede considerarse como un acto preparatorio.
Recordó que, según el artículo 90 del CPACA los únicos actos que pueden imponer obligaciones no dinerarias en cabeza de un particular son aquellos que culminan un procedimiento administrativo, por lo tanto la Resolución 40313 de 2016, que precisamente establece este tipo de obligaciones, de ninguna manera se puede considerar un acto preparatorio.
Advirtió que, del contenido de la Resolución 40313 de 2016 se puede concluir que se trata de un acto administrativo de carácter definitivo, pues decide directamente el fondo de un asunto y produce efectos jurídicos concretos frente a la actora.
Explicó que, a través del referido acto administrativo la Superintendencia a la actora responsable de ejecutar unas actividades, le ordena cesar las mismas y le advierte que de no hacerlo, procederá a la imposición de multas sucesivas, todas estas...
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