Auto nº 11001-03-24-000-2014-00373-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Octubre de 2018
| Fecha | 22 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
R.icación número: 11001-03-24-000-2014-00373-00
Actor: W.S.C.
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
Referencia: Medio de control de Nulidad simple - resuelve medida cautelar.
Atendiendo lo establecido en el auto del 30 de julio de 2018, mediante el cual el Consejero de Estado H.S.S. remitió el presente proceso a este despacho en cumplimiento de la medida de compensación ordenada en el Acuerdo 094 del 16 de mayo del año en curso proferido por la Sala plena de esta Corporación, se AVOCA el conocimiento del asunto.
En consecuencia, el Despacho se pronuncia sobre la solicitud de medida cautelar presentada por el demandante, en los siguientes términos:
1. La petición
El señor W.S.C. instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto por el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de los incisos 1° y 2° del artículo 3 del Decreto 674 de 2014, por medio del cual el Ministerio de Salud y Protección Social “modifica los plazos en el proceso de compensación y funcionamiento de la subcuenta de Compensación Interna del Régimen Contributivo del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA - y se dictan otras disposiciones.”
En cuaderno separado el actor pidió la suspensión provisional de los efectos del artículo 23 del Decreto 4023 de 2011, modificado por el artículo 3° del Decreto 674 de 2014; sin embargo, como en el proveído del 7 de septiembre de 2015, solo fue admitida frente al artículo 3° parcial del Decreto 674 de 2014, solo se hará el análisis respecto de este último artículo.
El demandante afirma que el artículo acusado vulnera de manera flagrante el debido proceso establecido por el artículo 29 de la Constitución Política, así como el artículo 3° del Decreto Ley 1281 de 2002, dado que establece que ante una indebida apropiación sin justa causa de los recursos la única alternativa posible es el reintegro de los mismos, ya sea de manera directa a favor del FOSYGA o por conducto de la orden que emita la Superintendencia Nacional de Salud, sin que exista ninguna posibilidad de demostrar la improcedencia de ese reintegro por razones de hecho o de derecho, lo que es contrario al derecho de defensa y contradicción.
Argumenta que, de conformidad con el artículo 3 del Decreto ley 1281 de 2002, cuando la situación de presunta apropiación sin justa causa de recursos no sea subsanada dentro del plazo de los 20 días debe darse traslado a la Superintendencia de Salud, que ordenará el reintegro inmediato de los demás recursos, lo que resulta contrario al debido proceso de los administrados.
Señala que ni el Fosyga ni la Superintendencia Nacional de Salud pueden ordenar el reintegro inmediato de los recursos sin previamente escuchar al administrado para que pueda controvertir la solicitud de reintegro y aportar las respectivas pruebas.
Aduce que la norma acusada constituye un exceso de potestad reglamentaria por parte del gobierno nacional dado que habilita al Fosyga a descontar de manera unilateral los recursos que presuntamente hayan sido identificados como apropiados sin justa causa, posibilidad que el Decreto Ley 1281 de 2002 no establece y por lo tanto deviene ilegal.
Finalmente, sostiene que se vulnera el artículo 3° del Decreto Ley 1281 de 2002, norma que prevé que las situaciones de apropiación sin justa causa de los recursos deben estar en el “reglamento”, lo que supone la expedición de una disposición que reglamente tales eventos, el cual se materializó con la expedición de la Resolución 460 de 2011, derogada por la Resolución 3361 de 2013, sin que en ninguna de ellas se establezca la posibilidad de descuento directo y unilateral del Fosyga sin la observancia del debido proceso.
2. Traslado de la solicitud al demandado
Por auto del 7 de septiembre de 2015 se ordenó correr traslado al demandado y a través de escrito radicado el 29 de septiembre del mismo año, el apoderado del Ministerio de Salud y Protección Social solicitó no decretar la medida de suspensión provisional del acto acusado por considerar que el sustento no es cierto, puesto que en el Decreto 674 de 2014 claramente se indica que el procedimiento de devolución se hará de conformidad con lo establecido por el artículo 3 del Decreto Ley 1281 de 2002 y en su desarrollo el Ministerio de Salud y Protección Social expidió la Resolución número 3361 de 2013, “por la cual se fija el procedimiento para el reintegro de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA apropiados o reconocidos sin justa causa.”
Por lo anterior estima que no existe vulneración al debido proceso o al derecho de contradicción, pues cada una de las etapas consagradas en la Resolución 3361 de 2013 le otorgan a los administrados todas las garantías procesales en aras de determinar sí existió o no apropiación de recursos sin justa causa y si existe mérito para procurar su reintegro.
Finalmente, concluye que el acto acusado no infringe ninguna norma constitucional o legal, dado que la modificación incluida por el acto acusado al Decreto 4023 de 2011 remite al Decreto 1281 de 2002 que alude a la existencia de un procedimiento administrativo especial, cuyo desarrollo lo previó la Resolución número 3361 de 2013, misma que no fue tenida en cuenta por el demandante.
3. Consideraciones frente a las medidas cautelares:
Conforme con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que disponga la ley.
La Ley 1437 de 2011 definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional -tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho-, indicando el artículo 229 lo siguiente:
“ ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.
PARÁGRAFO.
y en los procesos de tutela
del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio.
”
En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad y para su procedencia resulta necesario que del análisis efectuado por el juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.
Lo anterior, aclarando que el estudio inicial de legalidad que hace el Juez, no constituye un prejuzgamiento, teniendo en cuenta que por tratarse de una aproximación inicial al asunto, el análisis debe ser preliminar, pues las partes no han ejercido a plenitud su derecho de defensa.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014-03799, señaló:
“[…] Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. […]”.
4. Caso Concreto
La parte demandante pretende se suspendan los efectos de los incisos 1° y 2° del artículo 3 del Decreto 674 de 2014, por medio del cual el Ministerio de Salud y Protección Social “modifica los plazos en el proceso de compensación y funcionamiento de la subcuenta de Compensación Interna del Régimen Contributivo del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA - y se dictan otras disposiciones,” por considerar que se vulneran los artículos 29 de la Constitución Política, 3° del Decreto Ley 1281 de 2002 y que con su expedición excedió la potestad reglamentaria ejercida por el Gobierno.
Por consiguiente el Despacho descenderá al análisis de los cargos propuestos así:
(i) Vulneración del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución y en el artículo 3° del Decreto Ley 1281 de 2002:
El demandante afirma que la disposición acusada viola el derecho de defensa, de contradicción y la...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba