Sentencia nº 25000-23-41-000-2018-00943-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 21 de Noviembre de 2018
| Fecha | 21 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIO N QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D. C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 25000-23-41-000-2018-00943-01 (AC)
Actor : ORGAN IZACION NACIONAL INDI GENA DE COLOMBIA Y OTROS
Demandado : PRESIDENCIA DE LA REPU BLICA
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte demandante en contra del fallo del 12 de octubre de 2018, proferido por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal que resolvió:
“ 1°) T. parcialmente a la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (MPC) el derecho constitucional fundamental de petición por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2º) En consecuencia ordénase al Ministro del Interior que dentro del término de 48 horas hábiles siguientes contadas a partir de la notificación de esta providencia resuelva de fondo la solicitud elevada el 21 de junio de 2018 por el señor J.O. delegado indígena de la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas y, además, le notifique la respuesta de conformidad con lo establecido en los artículos 65 a 73 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
3°) Declárase improcedente la acción de tutela para pronunciarse respecto del derecho constitucional fundamental a la consulta previa y de las pretensiones atinentes a la exclusión del trámite legislativo del proyecto de ley no. 03 de 2018 “por el cual se modifica la Ley 160 de 1994 y se dictan otras disposiciones” ante el Congreso de la República por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
(…)”
I. ANTECEDENTES
1. La petición de amparo
El consejero mayor de la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), el coordinador general de la Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana (OPIAC), el delegado nacional de la Confederación Indígena Tayrona (CIT) ante la Mesa Permanente de Concertación, el coordinador general de las Autoridades Indígenas de Colombia “para la Pacha Mama”, la representante de las Autoridades Tradicionales Indígenas de Colombia (gobierno mayor) y el secretario delegado indígena de la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas (MPC) por intermedio de apoderado judicial, ejercieron acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, el Congreso de la República, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio del Interior y la Agencia Nacional de Tierras con el fin de que se les protejan sus derechos fundamentales a la consulta libre, al derecho de petición y al territorio colectivo y a los principios constitucionales a la seguridad jurídica, confianza legítima y la buena fe, los cuales fueron desconocidos en el trámite del proyecto de ley 03 de 2018 del Senado, por el cual se modifica la Ley 160 de 1994 y se dictan otras disposiciones.
La parte demandante explicó que en el trámite legislativo se cometieron irregularidades en la consulta previa.
En consecuencia, solicitaron que la autoridad judicial constitucional ordenara una serie de medidas para suspender el trámite legislativo del proyecto de ley cuestionado y garantizar que el gobierno adelante las acciones necesarias para respetar el derecho fundamental de la consulta previa sobre una iniciativa legislativa que afecta directa y especialmente los territorios indígenas.
La solicitud de acción de tutela tuvo como fundamento los siguientes:
2. Hechos
Para dar un mejor entendimiento a la controversia que se estudiará, la Sala debe precisar que el gobierno nacional impulsó la reforma a la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”, esto con el fin de superar algunas falencias que se evidencian en la norma en cita en el contexto actual de la planeación territorial en los siguientes aspectos:
“1. Desarticulación de la planeación territorial con las políticas de ordenamiento social y productivo para el sector rural: No existe claridad ni conciencia sobre la importancia de la planificación como instrumento que apoya la planeación del desarrollo, ni como herramienta para abordar las diversas problemáticas del territorio y de las causas de los problemas de desarrollo rural.
2. Enfoque tradicional de desarrollo territorial: Falta de conexión teórica y práctica entre ¿lo rural? y ¿lo urbano? especialmente en términos de sistemas públicos (servicios públicos, vías y equipamientos) y la vivienda. Concepto de lo rural como ¿el resto?.
3. Bajo nivel de instrumentalización de mecanismos apropiados y propios para la gestión del suelo rural, la cual es necesaria para el abordaje de los conflictos por resolver.
4. Las políticas para actuar sobre el suelo rural son escasas, y son más de carácter sectorial que territorial. En este escenario los temas de conflicto sobre las características del territorio no forman parte de la agenda política del municipio.”
Señalaron que el 28 de diciembre de 2017 se llevó a cabo la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas creada por el Decreto 1397 de 1996 con el fin de concertar entre el Gobierno Nacional y las organizaciones indígenas la ruta metodológica para la consulta previa del proyecto de ley por medio del cual se modifica la Ley 160 de 1994 y se dictan otras disposiciones.
Indicaron que la ruta metodológica acordada por las partes incluía tiempos adecuados y suficientes para desarrollar en máximo 10 semanas las etapas de socialización, retroalimentación, consolidación, concertación y protocolización de la consulta previa al proyecto de ley, así como 12 semanas de seguimiento del trámite legislativo ante el Congreso de la República. Igualmente se pactó que la ruta iniciaría el 15 de enero de 2018, sin embargo esta solo pudo ser activada hasta el 23 de febrero de 2018, fecha en la que se logró suscribir todos los convenios correspondientes para iniciar el proceso acordado.
Manifestaron que el 31 de mayo de 2018 los equipos técnicos de ambas partes se reunieron para iniciar la concertación técnica del proyecto de ley, teniendo como insumos el documento base del Gobierno Nacional y la contrapropuesta de las organizaciones indígenas producto de la consulta en los niveles local, departamental y regional.
Mencionaron que el 1 de junio de 2018 se dio inicio a la etapa de debate de aproximación y aclaración de la iniciativa gubernamental en donde se expuso la socialización del espíritu de la norma y luego se continuó con las fases de debate jurídico y técnico y de diálogo temático sobre los contenidos generales de la iniciativa gubernamental.
Explicaron que, durante el diálogo temático, el Gobierno Nacional expuso las razones por las cuales defendía la constitucionalidad de la iniciativa legislativa y, a su vez, el equipo técnico indígena compartió el debate logrado con las comunidades en donde se concluyó que la iniciativa legislativa integraba problemas conceptuales y elementos de fondo que afectaban gravemente las garantías reforzadas consagradas constitucionalmente para proteger su derecho al territorio, por lo que se consideraba que el proyecto de ley gubernamental era inviable y debía ser sometido a un análisis de constitucionalidad con mayor profundidad, en ese sentido formuló una contrapropuesta normativa.
Aclararon que el 9 de junio de 2018 el equipo técnico indígena como contrapropuesta entregó formalmente su iniciativa normativa “por medio de la cual se refuerzan las garantías en materia de acceso y disfrute del derecho fundamental a la tierra y al territorio por parte los pueblos y comunidades indígenas y se establecen algunas reforma de procedimiento”.
Señalaron que el 14 de junio de 2018 en la fase de concertación, el Gobierno Nacional formuló inquietudes sobre la contrapropuesta de las organizaciones indígenas, las cuales fueron resueltas y, además, el equipo técnico indígena solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural responder formalmente la solicitud sobre la posibilidad de formular una iniciativa especial para la protección de los derechos territoriales de los pueblos y comunidades indígenas, para lo cual la mencionada cartera ministerial se comprometió a entregar una respuesta formal el 20 de junio de ese mismo año.
Sostuvieron que el Ministerio del Interior reiteró la convocatoria a la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas con el fin de protocolizar la consulta previa los días 19, 20 y 21 de junio de 2018. Posteriormente, el 20 y 21 de junio, se reunieron los equipos técnicos de las partes y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural entregó un escrito oficial donde afirmó que la propuesta de las organizaciones indígenas era inviable, luego el Gobierno Nacional declaró unilateralmente el cierre del espacio de diálogo y la etapa de concertación técnica.
Precisaron que el Ministerio del Interior nuevamente programó la protocolización del proyecto de ley entre el 7 y 9 de julio de 2018, pero las organizaciones indígenas solicitaron reprogramar esa fecha debido a que ya tenían agendadas otras actividades, luego, el ministerio envío un nuevo oficio informando que había decidido que la sesión de protocolización en la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas se desarrollaría los días 7, 8 y 9 de julio de 2018 frente a lo cual se solicitó no radicalizar tal posición por la imposibilidad de asistir.
Anotaron que el 9 de julio de 2018 el Gobierno Nacional se reunió únicamente con el Ministerio Público sin la participación de las organizaciones indígenas...
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