Auto nº 720/18 de Corte Constitucional, 7 de Noviembre de 2018

1. El 27 de agosto de 2018, el ciudadano N.A.M.R. presentó demanda de inconstitucionalidad, contra los artículos 10, 24 y 25 (parciales) de la Ley 1930 de 2018. En su criterio, la disposición normativa vulnera al preámbulo y los artículos 1, 2, 8, 11, 25, 28, 49, 51, 58, 60, 63, 64, 65, 66, 78, 79, 80, 81, 82, y 150 de la Constitución Política.

2. Según el accionante, se deben declarar inexequibles los artículos 10, 24 y 25 (parciales) de la Ley 1930 de 2018, bajo dos cargos:

   (i) La pérdida de la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales – CAR, por la disminución de presupuesto y la imposibilidad de concretar sus fines: Explica que dos rentas propias de las CAR, como son las trasferencias del sector eléctrico y las tasas por utilización del agua, pasan a ser administrados y distribuidos a nivel central por el Gobierno Nacional, contrariando lo preceptuado en la Constitución Política. Por ello considera que los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 atentan contra un medio ambiente sano, al afectar los recursos financieros de estas entidades. Refiere que dentro de las funciones que la Constitución Política le confiere al Congreso de la República se encuentra, el reglamentar la creación y el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales (artículo 150-7), entidades que gozan de autonomía para gestión de sus intereses (artículo 287); adicionalmente, señala que estos entes corporativos de carácter público gozan de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica (Art. 23 de la Ley 99 de 1993). De modo que al afectar la destinación de las trasferencias de los recursos destinados a las CAR, para el accionante, se perturba la autonomía de estas entidades, en el entendido de que para poner en marcha sus objetivos, necesitan de una adecuada disponibilidad presupuestal.

   (ii) La normatividad atacada desconoce el derecho al trabajo y a la propiedad privada a sujetos que gozan de especial protección constitucional: bajo este título plantea la inexequibilidad del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018, toda vez que considera que afecta los derechos al mínimo vital, la vida en condiciones dignas, a la vivienda digna en consonancia con el derecho a la propiedad privada y al trabajo de los campesinos agricultores que habitan en los páramos. Señala que el articulo atacado quiere limitar el pleno ejercicio de la propiedad privada y los derechos adquiridos legalmente con anterioridad a la expedición de la norma objeto de controversia, por lo tanto este derecho constitucional protegido en el artículo 58 se ve afectado cuando la mayoría de los campesinos agricultores que desarrollan su actividad dentro del páramo han adquirido el dominio de sus bienes mediante justo título, quienes como señores y dueños han ejercido el uso, goce y disposición de su bienes conforme a la legalidad, quitándole el derecho del acceso progresivo a la propiedad de la tierra como trabajadores agrarios (art. 64), así como adquirir créditos agropecuarios tal como lo contempla el artículo 66 constitucional. Adicionalmente, refiere que la Constitución Política consagra a las comunidades campesinas como sujetos de especial protección constitucional atendiendo a lo establecido en los artículos 64, 65, y 66.

3. El Magistrado sustanciador, L.G.G.P., mediante Auto del 21 de septiembre de 2018, decidió “INADMITIR LA DEMANDA presentada por el ciudadano N.A.M.R. contra los artículos 10, 24, y 25 (parciales) de la Ley 1930 de 2018,”por medio de la cual se dictan disposiciones para la gestión integral de los páramos en Colombia” dentro del expediente D-12871”. La parte motiva de la decisión considera que la demanda no proporcionó los elementos estructurales que permitieran adelantar un juicio de constitucionalidad, exponiendo para ello los siguientes argumentos:

   i) En primer lugar, no se indican las razones de la presunta incompatibilidad entre las disposiciones impugnadas y cada uno de los referidos preceptos, ni los contenidos específicos de la Constitución que fueron trasgredidos, puesto que únicamente refiere la afectación de los derechos al trabajo y a la propiedad privada, el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad, y la autonomía de las corporaciones autónomas regionales.

   ii) En segundo lugar, refirió que las acusaciones formuladas por la presunta vulneración de los artículos 25, 58, 64 y 150.7 de la Constitución Política, no suministran elementos necesarios para la estructuración de la controversia constitucional. Así, “…los cargos se amparan en un entendimiento que no se desprende de su tenor literal, del que tampoco se da cuenta en el escrito de acusación, y en tanto, además tampoco se indica el sentido de la presunta incompatibilidad entre la normatividad impugnada y el ordenamiento superior”.

   iii) Con respecto a las acusaciones en contra del artículo 10 de la Ley 1930 de 2018 en virtud de la cual, la orden para realizar programas de sustitución y reconvención de las actividades agropecuarias desconocería el derecho a la propiedad privada y el derecho al trabajo de los campesinos que son propietarios de terrenos ubicados en los páramos y con ello la producción alimentaria el deber del Estado de promover acceso progresivo a la tierra, encuentra que los señalamientos de la demanda no permiten llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.

   Por un lado, considera que los señalamientos debían atender la verdadera dimensión de las medidas adoptadas por el legislador. Por otro lado, sostiene que no basta con alegar las restricciones al ejercicio de cualquier derecho para demostrar la inconstitucionalidad de la medida legislativa, sino que debía acreditarse que esa limitación, debidamente identificada y precisada en la demanda, es constitucionalmente inadmisible, de cara a su finalidad.

   iv) Por su parte con respecto a las acusaciones en contra de los artículos 24 y 25 de la Ley 1930 de 2018 por el presunto desconocimiento de la autonomía de las Corporaciones Autónomas Regionales, indica que los cargos tampoco suministran los elementos de estructuración de la controversia constitucional.

4. Como consecuencia de lo anterior, el auto referido concedió un terminó de tres (3) días para que el ciudadano corrigiera la demanda, advirtiendo que éste correría desde la notificación de la providencia y que de no hacerlo conllevaría al rechazo de la demanda.

5. El 1º de octubre de 2018, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó que el Auto proferido el 21 de septiembre de 2018, fue notificado por medio del estado número 162 del 25 de septiembre del mismo año, y su ejecutoria trascurrió entre los días 26, 27 y 28 del mismo mes y año, el cuál venció en silencio, toda vez, que el demandante no presentó escrito de corrección dentro de la oportunidad prevista para ello.

6. Posteriormente, el 3 de octubre de 2018, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho del magistrado sustanciador, escrito mediante el cual el demandante presentó corrección de la demanda.

7. En atención al escrito allegado, el Magistrado sustanciador, L.G.G.P., mediante el Auto del 12 de octubre de 2018, decidió “RECHAZAR LA DEMANDA presentada por el ciudadano N.A.M.R. contra los artículos 10, 24 y 25 (parciales) de la Ley 1930 de 2018, dentro del expediente D-12871”[1].

8. Frente a esta decisión, el 22 de octubre de 2018 el señor N.A.M.R., actuado como abogado en ejercicio, presentó recurso de súplica, con el propósito que se revoque el auto proferido el 12 de octubre de 2018 por considerarlo violatorio al debido proceso constitucional, así mismo, solicitó la admisión de la demanda y que se decida de fondo el asunto puesto a consideración.

   Dentro de los argumentos del recurso, en primer lugar, reiteró las razones expuestas en la demanda. En segunda medida, señaló la importancia de que la Corte Constitucional intervenga en el asunto propuesto, a fin de garantizar un mínimo de protección a las comunidades étnicas asentadas en los territorios. En tercer lugar, consideró que por una mera formalidad procesal no se pueden afectar derechos sustanciales y fundamentales al no existir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la ley demandada, lo que afectaba el derecho al debido proceso del actor, y al de consulta previa de las comunidades. Aseguró que la Constitución Política les otorgó a los ciudadanos el derecho y el mecanismo para iniciar demandas públicas de inconstitucionalidad contra las leyes que ellos consideran que van en contravía del Estado, pero no entiende, por qué la Corte Constitucional emplea mecanismos para que dicha acción cada vez sea más engorrosa, cumpliendo con algunas formalidades que en ocasiones sólo conocen los profesionales en derecho, limitando con ello, el derecho de sus ciudadanos. Por ello, considera inadmisible que la corporación se deje llevar por términos procesales que son totalmente injustos como es el caso del término para realizar la corrección de la demanda y, en esa medida, considera que existe una excesiva ritualidad que exige a las demandas de inconstitucionalidad un formalismo que limita el derecho de los ciudadanos. Finalmente, refiere que el poder constituyente reside en el pueblo, el cual posee un poder absoluto, y soberano[2].

1. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso segundo del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

2. Conforme lo ha definido la jurisprudencia constitucional, el recurso de súplica “es una instancia procesal destinada a que el demandante en sede de control de constitucionalidad controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. En consecuencia, el carácter excepcional y estricto de este recurso impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corrijan los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, o adicionen nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el Magistrado Sustanciador. Así las cosas, el ámbito de competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe, precisamente, al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[3]”[4]. En este mismo sentido, esta Corte ha señalado que “el ejercicio de ese recurso exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que presenta para sustentarlo, de tal forma que estructure una argumentación que le permita al Pleno de esta Corporación identificar el error u olvido que se endilga al auto de rechazo. La ausencia de este elemento, implicaría una falta de motivación del recurso, que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, con respecto al mismo”[5].

3. Revisando el expediente de constitucionalidad, se observa que (i) en el auto de inadmisión de la demanda, el magistrado sustanciador indicó las falencias de la demanda que debían ser corregidas; (ii) si bien el actor presentó un escrito de corrección, éste fue extemporáneo al superar el término de ejecutoria de la providencia; (iii) debido a lo anterior, el Magistrado sustanciador rechazó la demanda de inconstitucionalidad y, finalmente, (iv) en su recurso de súplica el actor realiza varias manifestaciones generales acerca de la acción pública de inconstitucionalidad y respecto de la disposición acusada.

4. Como anteriormente se expuso, el recurso de súplica debe aportar elementos de juicio que permitan a la Sala Plena advertir la posible incorrección del auto que rechazo la demanda de inconstitucional. En el caso que se analiza, no se evidencian motivos concretos que permitan establecer que el actor cumplió con la carga de corregir en tiempo la aptitud de la demanda.

5. En efecto, se verificó gracias al informe secretarial de la Corte Constitucional[6], que el término de ejecutoria del auto emitido el 21 de septiembre de 2018, se cumplió los días miércoles 26, jueves 27 y viernes 28 del mismo mes y año.

6. Por su parte, el ciudadano presentó el escrito que contiene la corrección de la demanda, el 3 de octubre de 2018, es decir, vencido el término previsto por las normas correspondientes para el efecto, razón por la cual, su actuación es extemporánea. De manera que el escrito de corrección no podía ser considerado por esta corporación, y lo procedente era ordenar el rechazo de la demanda, al no subsanar en tiempo el contenido de la misma.

7. Ahora bien, en este punto indica el accionante la exigencia del cumplimiento de requisitos excesivamente rigurosos, por parte de la Corte Constitucional, para acceder a la demanda de inconstitucionalidad.

8. En este sentido la Sala debe precisar que el artículo 40 de la Constitución Política establece que “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho”. Específicamente, su numeral 6°, señala que los ciudadanos pueden “Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley.”. En concordancia con lo anterior, el artículo 242 de la Constitución Política, dispone que cualquier ciudadano puede interponer la acción pública de inconstitucionalidad, prevista en el artículo 241 del mismo ordenamiento.

9. En ese orden de ideas, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, establece que la demanda de acción pública de inconstitucionalidad debe cumplir los siguientes requisitos para ser admitida:

   “1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;

2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;

3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;

4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y

5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

   En caso de que la demanda sea presentada a petición de una persona natural o jurídica, el demandante deberá indicarlo en la demanda”[7].

10. Además, desde la sentencia C-1052 de 2001, esta corporación estableció, de manera expresa, que las razones en que se basa la acusación deben ser claras, pertinentes, suficientes y específicas. Se trata de una carga mínima que debe cumplir el accionante al momento de formular una acusación de inconstitucionalidad en el concepto de la violación, a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza la acción pública de inconstitucionalidad. En este sentido, afirmó: “tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000). Esta es una materia (…) en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[8]. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional”[9].

11. En los asuntos diferentes al control oficioso de constitucionalidad, la posibilidad de que el juez constitucional pueda emitir un pronunciamiento de fondo, queda supeditado al cumplimiento de los presupuestos dispuestos en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 respecto de los requisitos de cualquier demanda de inconstitucionalidad[10].

12. De modo que el cumplimiento de los requisitos anteriormente señalados tiene como finalidad identificar el contenido de la demanda de inconstitucionalidad, fijar unos elementos que informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo, para evitar un fallo inhibitorio[11], y asegurar así la efectividad del derecho político.

13. Así mismo, a fin de garantizar la eficacia de este procedimiento, se ha señalado jurisprudencialmente que la admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad se rige por el principio pro actione[12], entendido como una “norma de carácter general, que frente al caso concreto, permite suplir las eventuales deficiencias del argumento jurídico desarrollado por el ciudadano, en nombre del derecho político fundamental que se ejerce y de la defensa de la Constitución”[13].

    Al respecto la Corte ha dicho: “(…) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[14].

14. En concreto, en lo que respecta al conteo de los términos legalmente previstos para la corrección de la demanda o para subsanar los vicios señalados en el auto inadmisorio y con el objetivo de garantizar la prevalencia del acceso a la administración de justicia, esta Corte ha dado aplicación al principio pro actione, sin que esto implique el desconocimiento de las normas aplicables al proceso. Así, para dar prevalencia al derecho sustancial, sobre el procesal y hacer efectivos los derechos fundamentales en juego, ha concluido que:

    (i) Los escritos de corrección de las demandas, así como la presentación de los recursos, pueden ser enviados por correo postal y, en este caso, deben entenderse interpuestos el día en el cual se insertan en la oficina de correos y no en la fecha en que sean efectivamente radicados en la Secretaría General de la Corte Constitucional[15].

    (ii) Estos memoriales también pueden ser enviados por correo electrónico y, en este caso, debe interpretarse que son allegados a tiempo, incluso si el mensaje de datos arribó después de terminada la jornada laboral, pero antes de las doce de la noche, del último día previsto para la presentación del escrito o del recurso.

    (iii) Cuando el demandante es un ciudadano privado de la libertad, se entiende, por una parte, que los términos de ejecutoria se cumplen únicamente cuando a éste se le ha notificado personalmente el auto inadmisorio de la demanda y, por otra parte, que el escrito de corrección se da por presentado ante la Corte Constitucional, en la fecha en que el recluso entrega el mismo a la dependencia administrativa encargada de realizar su remisión[16], independientemente de la fecha en que el INPEC radique o envíe el escrito[17].

15. No obstante, lo anterior no implica que para proteger derechos fundamentales en la jurisdicción constitucional, sea válido desconocer los términos procesales establecidos por el legislador, privándolos así de todo efecto y, en particular, de su carácter imperativo y preclusivo.

16. Con respecto a los términos procesales, la Corte Constitucional ha indicado que “deben cumplirse diligente y celosamente por parte de quienes acceden a la administración de justicia, así como corresponde a los jueces y los auxiliares de la justicia velar por su cumplimiento, por cuanto es una carga procesal en cabeza de los primeros que busca garantizar la seguridad y certeza jurídicas, el debido proceso, el principio de celeridad y la eficacia del derecho sustantivo.”[18].

17. De modo que no le asiste la razón al accionante, abogado en ejercicio, cuando asegura que es preocupante que la Corte Constitucional, como la guardiana de la Constitución y salvaguarda de los derechos fundamentales, “se deje llevar por términos procesales que son totalmente injustos como el término para realizar la corrección de la demanda” o que la excesiva ritualidad limite el derecho de los ciudadanos, pues como anteriormente se señaló, el cumplimiento de las normas procesales garantiza el debido proceso constitucional, la seguridad jurídica a las partes, el principio de celeridad y la eficacia del derecho sustantivo.

18. En ese caso, advierte la Sala que el Magistrado sustanciador le indicó al accionante los aspectos que debía corregir de su demanda, concediéndole el término legal previsto para el efecto, pese a lo cual, aquel guardó silencio durante esa oportunidad. De modo que la decisión de rechazo no fue arbitraria, ya que obedeció a la situación objetiva de la falta de corrección de la demanda dentro de la oportunidad legalmente prevista.

19. Adicionalmente, cabe aclarar que mediante la decisión adoptada el 12 de octubre de 2018 que rechazó la demanda de inconstitucional no se trata de impedir el ejercicio del derecho de acción por parte del accionante, ni de sujetarlo a requisitos exagerados que lo tornen inocuo. Por el contrario, lo que se pretende es garantizar el debido proceso constitucional, al tiempo que se protegen las expectativas que tienen los ciudadanos de que la Corte profiera una decisión de fondo en los asuntos que se presentan ante ella. De ahí que, bien podría reformular su demanda y volverla a presentar ante esta Corte, siempre que advierta el cumplimiento de las cargas de claridad, certeza, suficiencia, especificidad y pertinencia[19].

20. Por las razones anteriores, la Sala confirmará el Auto del doce (12) de octubre de dos mil dieciocho (2018), por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad con radicado D-12871.

PRIMERO: CONFIRMAR el Auto del doce (12) de octubre de dos mil dieciocho (2018), por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad con radicado D-12871.

SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la Corte, comuníquese el contenido de esta decisión a la parte demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

N. y cúmplase.

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Presidente

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

-No participa-

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

-en comisión-

GLORIA S.O.D.

Magistrada

-en comisión-

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Folios 78 a 81.

[2] Folio 97.

[3] Véanse, entre otros, los Autos 024/97, 061/03, 129/05 y 164/06.

[4] Corte Constitucional, Auto 015/16.

[5] Corte Constitucional, Auto 027/16.

[6] Folio 49.

[7] Decreto 2067 de 1991, Artículo 2º.

[8] Al respecto se pueden consultar, entre otros, el Auto 244/01, en el que al resolver el recurso de súplica presentado por el accionante se confirmó la decisión de inadmitir la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.

[9] Corte Constitucional, sentencia C-898/01. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.

[10] (i) Señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones (las razones presentadas por el actor deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes) por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

[11] Ibídem.

[12] El principio pro actione le impone al juez constitucional el deber de no actuar con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda. Corte Constitucional, Auto 029/16.

[13] Corte Constitucional, sentencia C-189/17

[14] Corte Constitucional, Sentencia C-1052/01.

[15] Corte Constitucional, Auto 540/16, Auto 166/07.

[16] El recluso debe tener constancia de su radiación a través de un sello de pase jurídico en el memorial.

[17] Corte Constitucional, Auto 203/18.

[18] C-012/02.

[19] Corte Constitucional, Auto 065 de 2016.