Sentencia nº 25000-23-26-000-2007-00533-01 (35827) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 1 de Diciembre de 2018
| Fecha | 01 Diciembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
SUSPENSION PROVISIONAL - Noción / SUSPENSION PROVISIONAL - Finalidad / SUSPENSION PROVISIONAL - Requisitos
La suspensión provisional es una medida cautelar de carácter material, como quiera que, con el decreto de aquella, se suspenden los atributos de fuerza ejecutiva y ejecutoria del acto administrativo, con la finalidad de proteger los derechos subjetivos o colectivos que se pueden ver conculcados con la aplicación o concreción del acto administrativo cuya constitucionalidad o legalidad se cuestiona. Para su procedencia deben tenerse en cuenta los siguientes parámetros de índole formal y sustancial: a) La medida cautelar debe ser solicitada y sustentada en la demanda o en escrito separado a ella; no es posible su formulación genérica, sino que, como requisito de procedibilidad, debe ser sustentada expresamente; así mismo, debe ser planteada en un capítulo de la demanda o en escrito separado. b) Si la acción es la de simple nulidad (art. 84 C.C.A.), basta con que se acredite la infracción manifiesta del acto o actos acusados con preceptos normativos de rango superior. Esta discrepancia, a efectos de que proceda efectivamente la medida, debe ser fácilmente apreciable, directa, es decir, perceptible por el juez sin necesidad de recurrir a instrumentos hermenéuticos o análisis probatorios. c) Si la acción es distinta a la de nulidad, además de señalar o indicar la violación de la ley en sentido material, debe probarse, al menos sumariamente, el posible perjuicio o detrimento que generaría la aplicación del acto o actos demandados, y cuya suspensión se pretende. d) Los efectos del acto no han debido materializarse de manera total, de lo contrario, la procedencia de la medida cautelar queda obstaculizada, puesto que el acto se ha cumplido y, por lo tanto, ella se tornaría inocua, ya que los efectos del mismo se habrían generado, circunstancia por la cual carecería de objeto y sentido. Nota de Relatoría: sobre IMPROCEDENCIA EN ACCION CONTRACTUAL: sentencia de 18 de julio de 2002, exp. 22477, C.P.A.E.H.E.; sobre PRUEBA SUMARIA DEL PERJUICIO: auto de 21 de enero de 1999, exp. 15111, C.P.R.H.D.; sobre ACTO CUMPLIDO: sentencia de 18 de julio de 2002, exp. 22477, C.P.A.E.H.E..
PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD - Cláusula de caducidad / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - Cláusula de caducidad / CLAUSULA EXCEPCIONAL - Autonomía de la voluntad y legalidad / CADUCIDAD DEL CONTRATO - Principio de legalidad / CONTRATO DE CONSULTORIA - Cláusula de caducidad
A diferencia de lo señalado por el a quo, en el caso concreto no reviste importancia el hecho de que exista una cláusula contractual en la cual las partes, presuntamente, pactaron la caducidad; lo anterior, toda vez que el principio de autonomía de la voluntad no puede invadir la esfera reservada para el principio de legalidad, máxime si la discusión gira en torno a una potestad o cláusula de tipo excepcional al derecho común, que permite a la administración contratante ejercer determinaciones que modifican el contrato, y pueden llegar, inclusive, a imponer sanciones en cabeza del contratista. En ese sentido, la autonomía de la voluntad no puede suplir la habilitación legal necesaria para estos efecto, toda vez que, como se precisó, la existencia y el ejercicio de la cláusula de caducidad depende de forma ineluctable de la previa y expresa consagración en la ley, en los términos fijados en el artículo 14 de la ley 80 de 1993. Desde esa perspectiva, el principio de legalidad se erige como baluarte orientador, ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la Constitución Política, los servidores públicos sólo pueden ejercer las funciones que explícitamente están contenidas en la ley y, por lo tanto, son responsables por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones. De otro lado, el principio de legalidad de la actuación administrativa, parte del hecho de que toda potestad o facultad pública debe estar previamente consignada o habilitada por la ley. Por consiguiente, en el caso concreto, es evidente que el principio de la autonomía de la voluntad, es entendido como la posibilidad con que cuentan las partes de un negocio jurídico de emitir, expresar y fijar libre y voluntariamente los actos jurídicos privados. En consecuencia, es el principio de legalidad el que, en el caso concreto, debe marcar la pauta a efectos de determinar si los actos administrativos demandados controvierten, prima facie, el ordenamiento superior, concretamente los postulados normativos contenidos en los artículos 29 superior, y 14 de la ley 80 de 1993. Como se aprecia, en el asunto sub examine, de la simple comparación de los actos demandados frente a las disposiciones contenidas en el artículo 14 de la ley 80 de 1993, se evidencia una trasgresión del ordenamiento jurídico, por cuanto, el contrato de consultoría no es de aquellos en los cuales la norma haga referencia en relación con la obligatoriedad o facultad de pactar la potestad exorbitante de la caducidad.
CONTRATO DE CONSULTORIA - Cláusulas excepcionales / CLAUSULAS EXCEPCIONALES - Principio de autonomía de la voluntad / PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LA VOLUNTAD - Cláusulas excepcionales / CADUCIDAD DEL CONTRATO - Cláusula excepcional
Es por ello que de la lectura del texto anterior, (artículo 14 de la ley 80 de 1993 ) se tiene que el contrato de consultoría no está contenido en ninguno de los grupos identificables a partir de la citada regulación normativa, esto es: i) en los que se entienden pactadas las cláusulas exorbitantes; ii) en los que las partes pueden estipularlas expresamente, y iii) en los que no resulta o deviene procedente su estipulación, por expresa prohibición legal. En consecuencia, frente a un número plural de contratos estatales de diversa índole, no existe regulación expresa por cuanto no se encuentran mencionados en el citado artículo 14 ibídem. En esa perspectiva, la autonomía de la voluntad, entendida esta última como uno de los principios básicos del liberalismo moderno, no puede transgredir los postulados legales; a contrario sensu, “cada vez aparecen más limitaciones como consecuencia de la mayor intervención estatal en el tráfico privado imponiendo relaciones jurídicas, regulando imperativamente ciertos contratos, protegiendo determinados sectores, etc., por razones de estrategia política, económica, de conveniencia o por las propias necesidades que la transformación de la sociedad impone, todo ello en el marco político derivado del nuevo concepto de la función del poder público en el Estado Social.” Por lo tanto, la confrontación normativa entre los actos demandados y el artículo 14 de la ley 80 de 1993, no debe hacerse bajo el prisma de la estipulación contractual, en los términos descritos por el a quo, puesto que la caducidad del negocio jurídico es un poder exorbitante que si bien puede estar pactado en un contrato estatal, halla su fundamento directo en la ley, sin que las partes puedan apartarse de la regulación expresamente establecida en la mencionada disposición legal. En consecuencia, si bien los actos administrativos demandados pueden tener origen y fundamento en el contrato y, por consiguiente, es posible confrontar su legalidad en relación con el propio texto contractual por ser el negocio jurídico el documento en el cual se detallan, establecen y desarrollan el contenido y alcance de las obligaciones, así como de los poderes exorbitantes y cláusulas excepcionales pactadas, lo cierto es que, en el asunto sub examine, la medida cautelar se dirige a cuestionar un aspecto de pura legalidad concerniente a la existencia y alcance de la competencia de la entidad demandada frente al ejercicio y consecuencial declaratoria de la caducidad del contrato. Nota de Relatoría: Ver sentencia de 30 de noviembre de 2006, exp. 30832, M.P.A.E.H.E..
SUSPENSION PROVISIONAL - Caducidad contractual. Falta de competencia / CADUCIDAD CONTRACTUAL - Suspensión provisional. Falta de competencia / FALTA DE COMPETENCIA - Caducidad contractual. Suspensión provisional
La Sala decretará la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, toda vez que un análisis normativo preliminar (prima facie) conduce a precisar que la imposición de la caducidad, en los términos contenidos en las Resoluciones Nos. SSPD - 20065270030855 del 18 de agosto de 2006, y SSPD - 20065270041945 del 1º de noviembre de 2006, proferidas por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios evidencia una manifiesta infracción del artículo 14 de la ley 80 de 1993, puesto que se trata de una norma de orden público, en desarrollo del principio de legalidad de las funciones y atribuciones de la administración pública, que regula una potestad sancionatoria (inhabilidad del contratista) y que, por consiguiente, su interpretación debe hacerse desde la panorámica de una hermenéutica restrictiva, so pena de vulnerar el derecho constitucional al debido proceso. En efecto, la sola comparación (confrontación directa) de los actos demandados con el mencionado texto legal, conduce a afirmar que, en el caso concreto se estaría ante una falta de competencia por razón de la materia (ratione materia), por parte de la entidad pública contratante, ya que de la simple lectura del artículo 14 de la ley 80 de 1993, se desprende una manifiesta o palmaria infracción con el referido precepto legal, puesto que en relación con el contrato de consultoría no existe habilitación legal expresa que permita ejercer la potestad excepcional de la caducidad del contrato.
SUSPENSION PROVISIONAL - Prueba sumaria del perjuicio / PRUEBA SUMARIA DEL PERJUICIO - Suspensión provisional / INHABILIDAD PARA CONTRATAR - Prueba sumaria del perjuicio. Suspensión provisional
En lo que concierne al requisito a que hace referencia el numeral 3 del artículo 152 del C.C.A., esto es, la prueba al menos sumaria del perjuicio que se ocasionaría con la...
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