Sentencia nº 25000-23-24-000-2010-00716-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 19 de Diciembre de 2018
| Fecha | 19 Diciembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente : OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 2 5000-23-24-000-2010- 00716 - 01 (AP)
Actor : H.B. TORRES
Demandado : INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL -INCODER- Y OTROS
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (hoy Agencia Nacional de Tierras) y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante MADR) en contra de la sentencia del 25 de agosto de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y la apelación adhesiva de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (en adelante CAR).
SÍNTESIS DEL CASO
La parte actora interpuso acción popular en la que solicitó la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la salubridad pública, al derecho a la salud, al patrimonio público, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la protección de áreas de especial importancia ecológica, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes y a la moralidad administrativa, por considerar que la asignación de los predios objeto del programa de reforma agraria adelantado por el INCODER y el MADR se hizo de forma negligente sin tener en cuenta la zonificación y usos del suelo, lo que ha impedido adelantar los proyectos productivos y ha puesto en peligro el ambiente y los recursos naturales.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN
La acción popular fue presentada el día 9 de diciembre de 2010 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien admitió la demanda por medio de auto del 24 de enero de 2011, en el que se ordenó notificar al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (hoy Agencia Nacional de Tierras) y al MADR, así como al agente del Ministerio Público y al Defensor del Pueblo y se ordenó la vinculación del Municipio de P. Cundinamarca, la CAR, al Departamento de Cundinamarca y a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.
Las accionadas contestaron la demanda esgrimiendo los siguientes argumentos:
El Departamento de Cundinamarca alegó que no es autoridad ambiental al no tener competencia directa en materia de servicios públicos, agropecuaria y de coerción en materia ambiental, lo que impide que pueda ser declarada responsable por actuaciones que corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales.
En ese sentido, presentó la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la competencia sancionatoria le corresponde a las mencionadas Corporaciones Autónomas Regionales y no al Departamento. Adicionalmente, indicó que no hay derechos o intereses colectivos vulnerados por acciones u omisiones que puedan ser imputables al Departamento y solicitó su desvinculación.
El MADR aseveró que también existía falta de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que en materia ambiental las competencias se encuentran definidas y no le corresponden a dicha cartera, derivando en una inexistencia de nexo causal entre el hecho generador de la vulneración y sus funciones.
La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional sostuvo que carece de las facultades constitucionales y legales para ejercer la prevención, protección y conservación de los recursos naturales de la laguna El Papayo y el recurso hídrico. Explicó que Acción Social es la coordinadora de todas las entidades públicas, privadas y comunitarias que integran el Sistema Nacional para la Atención Integral de la Población Desplazada por la Violencia, creada por la Ley 387 de 1997, no siendo la encargada de ejecutar los programas. Por ello, formuló la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
El INCODER hizo un recuento del trámite de los predios J., Mi M. I, II y III, los cuales fueron destinados provisionalmente al servicio de dicha entidad mediante Resolución No. 1352 del 14 de diciembre de 2005, expedida por la Dirección Nacional de Estupefacientes y cuya propiedad se transfirió al instituto en forma definitiva mediante Resoluciones No. 0015 y 0025 de 2007, expedidas por el Consejo Nacional de Estupefacientes. Afirmó que en dichos predios se pretendía adelantar programas de reforma agraria y para tal fin, el instituto debía seleccionar las familias que cumplieran los requisitos para la explotación directa de los predios. Esta escogencia se concretaba mediante Contrato de Asignación o Tenencia Provisional, por un término de cinco (5) años improrrogables.
Aseveró que, en el año 2008, procedió a realizar las gestiones tendientes a entregar en forma definitiva los predios mencionados a los beneficiarios que suscribieron los contratos de asignación provisional, sin que pudiera culminar dicho proceso debido a los inconvenientes que se presentaron con los conceptos emitidos por la CAR, los cuales recomendaban tener en cuenta el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de P.. En virtud de ello, el INCODER procedió a reformular la cabida productiva de los predios, quedando sólo 450 hectáreas de área de producción del total de 1579 hectáreas adjudicadas.
Alegó que otra arista que afectó el uso del suelo de los predios asignados para este proceso fue el Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuenca Hídrica del Río Negro, lo cual disminuyó aún más el área productiva, al establecer una zonificación de protección rural en los predios.
Sostuvo que la acción popular era improcedente por configurarse la cosa juzgada, habida cuenta que el señor D.A.L.A. presentó acción de tutela en contra del INCODER en su calidad de asignatario de los predios J., Mi M. I, II y III, por considerar que se estaban vulnerando sus derechos fundamentales al trabajo, la igualdad, la vida y la vivienda como consecuencia de que no se haya entregado las tierras acordadas en el contrato de asignación. El juez de conocimiento de la tutela negó las pretensiones, pero exhortó al INCODER a coordinar con la CAR el estudio de viabilidad o inviabilidad de la entrega definitiva del predio ocupado por el actor, lo que llevó a esta entidad a reformular el proyecto, estableciendo que la nueva cabida productiva correspondía a 460 hectáreas de las 1580 totales.
Manifestó que no era cierto que hubiera incurrido en falta de planeación y negligencia, habida consideración de que ha adoptado todas las recomendaciones formuladas por la CAR para adelantar los proyectos productivos, así como que ha realizado trabajo conjunto con la Alcaldía del Municipio de P. en lo que respecta a actividades de reforestación y conservación de áreas.
La CAR puso de presente que ha actuado siempre de conformidad con la ley y sus funciones, lo que ha llevado a la apertura de varios procesos sancionatorios contra los depositarios de los predios objeto de esta acción y el INCODER, el Ministerio del Interior y de Justicia y la Dirección Nacional de Estupefacientes, por la afectación del recurso flora e infringir la normativa ambiental en materia de aprovechamiento forestal, así como que ha venido efectuando un seguimiento y control constante a la problemática ocasionada por el Programa de Reforma Agraria en los predios J. y Mi M..
Solicitó ser desvinculada del proceso, pues considera que las pretensiones van dirigidas a otra entidad distinta de la Corporación. Sostuvo que se le debe tener únicamente en calidad de autoridad administrativa ambiental encargada de proteger el medio ambiente y los recursos naturales.
Exceptuó falta de legitimación en la causa por pasiva, ausencia de responsabilidad, carencia de violación del derecho a la moralidad administrativa e indebida integración del litisconsorcio necesario, esta última por no haber vinculado a las personas que siendo beneficiarias del Programa de Reforma Agraria promovido por el INCODER ocuparon en algún momento o se encuentran ocupando en la actualidad los predios J. y Mi M..
El Municipio de P. afirmó que no era posible endilgarle responsabilidad alguna pues el programa es ejecutado directamente por el INCODER, además que fue dicho ente territorial quien solicitó la intervención de la CAR con el fin de buscar la protección de los recursos naturales. De igual forma, aseveró que cuando el INCODER lo solicitó, expidió la certificación de uso del suelo correspondiente dejando claro los usos compatibles e incompatibles, así como que ha realizado programas para reforestar y mantener el uso del suelo y sostenimiento de los bosques.
Previo a la celebración de la audiencia de pacto de cumplimiento, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 7 de junio de 2011, decidió negar la solicitud de vinculación de más personas elevada por la CAR. Lo anterior por cuanto la causa de la vulneración alegada por el actor radica en la adjudicación de unos predios por parte del INCODER sin acatar el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de P., lo que persiste dada la inercia de las entidades encargadas de verificar la normativa de uso del suelo, siendo irrelevante la vinculación de quienes ocupen o hayan ocupado los predios.
El día 31 de agosto de 2011 se llevó a cabo audiencia de pacto de cumplimiento, la cual fue declarada fallida al no asistir la totalidad de las partes a la celebración de la misma.
El 12 de septiembre de 2011, la Defensoría del Pueblo - Regional Cundinamarca presentó escrito de coadyuvancia por considerar que en efecto se estaban vulnerando los derechos colectivos invocados en la demanda.
Mediante memorial del 16 de...
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