Auto nº 68001-23-33-000-2017-00669-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 6 de Diciembre de 2018
| Fecha | 06 Diciembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “ A ”
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 68001-23-33-000-2017-00669- 01 (4446- 17 )
Actor: T.F.
Demandado: MUNICIPIO DE BUCARAMANGA
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 25 de julio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual rechazó la demanda presentada por el señor T.F., al considerar que el acto acusado no es enjuiciable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Antecedentes
Pretensiones de la demanda.
El señor T.F., actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del Oficio SEB JUR 923, proferido por la secretaría de educación de B., que negó la reclamación laboral elevada ante la administración.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a pagarle el retroactivo salarial adeudado desde el 18 de diciembre de 2002, incluyendo las prestaciones sociales, aportes a la seguridad social y cesantías con la actualización respectiva.
Actuación procesal
1.2.1. Auto apelado
El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 25 de julio de 2017, rechazó la demanda presentada por el señor T.F., al considerar que el acto acusado no es enjuiciable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En tal sentido, explicó que el interesado en sede administrativa solicitó la nulidad de la Resolución 1102 de 2016, expedida por la Secretaría de Educación de B.. A su turno, mediante el Oficio SEB JUR 923 ahora enjuiciado, la entidad accionada se limitó a indicarle al actor que la referida petición de nulidad debía ser resuelta por el juez de lo contencioso administrativo, es decir, que este acto no modificó, creó o extinguió una situación particular y concreta en relación con el señor T.F. y tampoco contiene nuevas decisiones frente a la mencionada Resolución 1102 de 2016.
Recurso de apelación.
Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, explicando que el tribunal incurrió en un error al rechazar la demanda, toda vez que la petición que dio lugar a la expedición del acto demandado, esto es el Oficio SEB JUR 923, tenía dos objetivos: i) exponer los motivos de nulidad de la Resolución 1102 de 2016; y ii) solicitar el pago del retroactivo salarial adeudado al accionante por el período comprendido entre los años 2002 y 2012.
Explicó que el hecho de que la administración se hubiera limitado a estudiar la nulidad no era razón suficiente para rechazar la demanda, pues de ser así «todas las entidades públicas preferirían dar respuestas incompletas y discordantes respecto de las peticiones que se les elevan y así evitar responder por sus hechos y omisiones ante la jurisdicción».
Concluyó que al desestimar los motivos de nulidad de la Resolución 1102 de 2016, también se negó el pago del retroactivo reclamado y así lo reconoció la entidad accionada al conminar al actor a acudir ante la jurisdicción para la satisfacción de sus pretensiones.
Consideraciones
Problema jurídico.
Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso debe rechazarse el medio de control incoado en razón a que el asunto debatido carece de control jurisdiccional.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) del agotamiento de la actuación administrativa como requisito de procedibilidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; ii) de los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y iii) solución al caso concreto.
Del agotamiento de la actuación administrativa como requisito de procedibilidad para interponer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El artículo 161 del CPACA estableció los requisitos que deben cumplirse para la presentación de la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De manera específica, respecto al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, preceptuó:
Artículo 161. Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:
[…]
2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. El silencio negativo en relación con la primera petición permitirá demandar directamente el acto presunto.
Si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, no será exigible el requisito al que se refiere este numeral.
(…).
La normativa citada consagró la actuación administrativa como un presupuesto procesal de carácter obligatorio para quien pretenda demandar la legalidad de un acto administrativo de contenido particular y concreto, ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Por su parte, esta Subsección se ha pronunciado en relación con la denominada vía gubernativa que regulaba el anterior Código Contencioso Administrativo, en contraste con la actuación administrativa que desarrolla el actual CPACA, encontrando que en ambas normatividades se estableció la necesidad de que el interesado acuda ante la administración con el fin de que esta se pronuncie en forma definitiva frente a sus peticiones, previo a acudir a los mecanismos de control en sede judicial. En tal sentido, se ha expresado:
Ahora, debe señalarse que si bien con la Ley 1437 de 2011, desapareció el concepto de vía gubernativa, ello no quiere decir que no subsista la obligación de pedir ante la administración el derecho que eventualmente se reclamará en vía judicial, es decir, no se ha eliminado ese requisito, pues es claro que cuando se pretenda el reconocimiento de un derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa, este se hace a través de la solicitud de nulidad del acto que creó, modificó o extinguió una situación jurídica para el demandante y su consecuente restablecimiento, concepto que se ha reconocido como el principio de la decisión previa.
De los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos. En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto administrativo:
i) Constituye una declaración unilateral de voluntad.
ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, ya sea en cabeza de una autoridad estatal o de particulares.
iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».
iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, impactando los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».
Igualmente, esta Corporación ha precisado que los actos administrativos que son pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».
Es oportuno indicar, que los actos definitivos pueden ser expresos o fictos, estos últimos se configuran ante la falta de pronunciamiento del funcionario competente dentro de una determinada actuación administrativa. En efecto, cuando las autoridades públicas omiten el deber de expedir actos expresos con el fin de culminar los procedimientos administrativos, el legislador establece la ficción de una respuesta negativa o positiva a lo solicitado por los peticionarios con el fin de garantizar el acceso a la administración de justicia.
Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones. En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un estado social de derecho en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio de la legalidad y los derechos subjetivos de los asociados.
Solución al caso concreto.
Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia a los siguientes elementos de juicio que se derivan de los documentos obrantes en el expediente:
- Por medio del Acuerdo 021 de 31 de julio de 2012, el Concejo Municipal de B. modificó la asignación básica mensual de los empleos públicos de la administración central.
- A través de la Resolución 1102 de 29 de abril de 2016, el secretario de educación dispuso el pago de la suma de $319.269.320 «por concepto del saldo de la deuda, de la liquidación generada por la homologación y nivelación salarial correspondiente a los años 2012, 2013 y...
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