Auto nº 25000-23-41-000-2015-02449-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 3 de Diciembre de 2018
| Fecha | 03 Diciembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
C onsejero ponente : OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000 - 23 - 41 - 000 - 2015 - 02449 - 00
Actor: AGENCIA DE ADUANAS R&R KRONOS LTDA. NIVEL I
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN
Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - Recurso de apelación contra auto que decretó medida cautelar
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto de 15 de diciembre de 2016, mediante el cual se decretó la solicitud de suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones números 1-03-241-201-662-4-0704 de 20 de abril de 2015 y 03-236-408-601-0377 de 21 de mayo de 2015, expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN dentro de la actuación administrativa No. IS 2012-2014-136.
I.- ANTECEDENTES
Antecedentes
La Agencia de Aduanas R&R Kronos Ltda. Nivel I formuló demanda en ejercicio del medio de control establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en la que pretende que se declare la nulidad de la Resolución No. 1-03-241-201-662-4-0704 de 20 de abril de 2015, mediante la cual se sancionó a la demandante con la cancelación de la autorización, reconocimiento e inscripción como agencia de aduanas, por la comisión de la infracción contemplada en el numeral 1.3 del artículo 485 del Decreto 2685 de 1999; de la Resolución No. 03-236-408-601-0377 de 21 de mayo de 2015, que resolvió de forma negativa el recurso de reconsideración interpuesto contra esta decisión, y de la Resolución No. 03-236-408-116-0456 de 9 de junio de 2015, por medio de la cual se corrigió el acto anterior, expedidas todas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.
Según aparece en el texto del acto acusado, la decisión se fundamentó en que la Agencia de Aduanas R&R Kronos Ltda. no poseía contablemente, para el período 2011, el patrimonio líquido mínimo exigido para actuar como agencia de aduanas.
La solicitud de suspensión provisional
La parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos acusados, esgrimiendo como argumentos de su petición, los siguientes:
Adujo que el acto acusado vulnera el derecho al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, en atención a que al interior del proceso administrativo sancionatorio se omitió la práctica de la prueba de inspección administrativa aduanera solicitada por la parte demandante, respecto de la cual no se realizó ningún pronunciamiento, impidiendo ejercer el derecho de defensa y contradicción, medio probatorio que contaba con la vocación de modificar la decisión finalmente adoptada.
Alegó que el proceso adelantado por la administración vulnera el derecho de defensa y contradicción al desconocer los términos establecidos en el artículo 519-1 del Decreto 2685 de 1999, para tramitar los procesos aduaneros.
Expuso que el acto demandado vulneró los principios constitucionales de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, pues la DIAN en forma previa había autorizado a la demandante por el término de cuatro años para ejercer como agencia de aduanas y es ella misma quien modifica su decisión con anterioridad al vencimiento de este plazo, sorprendiendo al administrado.
Señaló que la supuesta infracción por la que fue sancionado solamente le fue puesta en conocimiento en el mes de octubre de 2013, tres años después de los hechos cuestionados, los cuales ocurrieron en el año 2009 y en el año 2010, lo que igualmente vulneró su derecho de defensa.
Sostuvo que se afectaron los derechos y las garantías constitucionales de que tratan los artículos 333 y 334 de la Carta Política, pues, a la luz de dichos artículos, se debe velar por la protección a la libertad de empresa y a la libre iniciativa privada; sin embargo, en su criterio, no se realizó un juicio de proporcionalidad entre el bienestar general y la medida sancionatoria.
La providencia recurrida
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección B, mediante auto de 15 de diciembre de 2016, luego de rechazar el cargo de censura por la omisión en la valoración de pruebas -al considerar que la parte demandante no sustentó que de haberse decretado, practicado y valorado la prueba alegada como omitida, la decisión de la administración hubiese sido diferente-, declaró la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, a través de los cuales la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales canceló a la Agencia de Aduanas R&R Kronos Ltda. la autorización para continuar actuando como agencia aduanera, por estimar que se desconoció el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 sobre la caducidad de la facultad sancionatoria de la administración.
Como fundamento de su decisión señaló que el plazo de tres años previsto en la citada disposición comprende no solo la expedición y notificación del acto administrativo inicial que decide la actuación, sino además la resolución de los recursos de la vía gubernativa, pues de lo contrario la situación jurídica del administrado no tendría una definición real y efectiva, por cuanto, hasta tanto no sean resueltos los recursos procedentes y notificadas las decisiones de estos, no puede predicarse la firmeza del acto administrativo.
En ese sentido, indicó que la autoridad demandada tuvo conocimiento de la infracción a la legislación aduanera el 20 de abril de 2012, por lo que tenía hasta el 20 de abril de 2015 para que quedara en firme la decisión sancionatoria; sin embargo, sólo hasta el 21 de mayo de 2015 se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra tal decisión, de tal suerte que operó la caducidad de la facultad sancionatoria.
Agrega que es procedente decretar la medida cautelar por su carácter de anticipativa, por fundamentarse en la violación de normas superiores relacionadas con la facultad sancionatoria del Estado y por tener como propósito evitar mayores daños para la sociedad demandante por la imposibilidad de ejercer su actividad comercial como agente de aduanas.
En razón de lo anterior, el Tribunal se abstuvo de pronunciarse sobre los demás motivos de censura invocados en la solicitud de medida cautelar.
4. El recurso de apelación
El apoderado judicial de la DIAN interpone recurso de apelación contra esta decisión, con fundamento en las siguientes razones:
Señala que el estudio sobre la caducidad es un asunto de fondo que debe realizarse en la sentencia junto con el análisis de los demás cargos, toda vez que la medida cautelar no es el escenario jurídico para su decisión. Así mismo, indica que la caducidad no fue fundamento de la solicitud de suspensión provisional, sino un cargo de la demanda, por lo que no debió ser motivo de análisis por parte del Tribunal en este momento procesal.
Igualmente, manifiesta que la providencia que se apela no cumplió con los requisitos para decretar la medida cautelar establecidos en el artículo 231 del CPACA, pues no realiza un análisis del perjuicio irremediable que supuestamente se causaría si aquella se dejara de decretar, o de los motivos para considerar que, de no otorgarse, los efectos de la sentencia serían nugatorios.
Precisa que el artículo 478 del Decreto 2685 de 1999 consagra el término de caducidad de tres años para ejercer las facultades de fiscalización y control posterior establecidas en los artículos 469 y 470 del citado decreto, acción sancionatoria que se ejerce con el acto que impone la sanción y no con el que resuelve el recurso de reconsideración.
Por último, asevera que se debió fijar caución al decretar la suspensión provisional, ya que no se cumplen los presupuestos del inciso 3° del artículo 232 del CPACA, pues el proceso no versa sobre la defensa y protección de derechos e intereses colectivos, ni sobre un proceso de tutela, ni el solicitante es una entidad pública.
5. Trámite del recurso
Por la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se corrió el traslado de que trata el artículo 244 del CPACA. El apoderado de la parte actora presentó escrito en el que manifestó lo siguiente: i) la sanción de cancelación de la autorización para actuar como agencia de aduanas se expidió 20 meses después de haberse establecido la presunta comisión de la falta, desconociendo que el artículo 519-1 del Decreto 2685 de 1999 dispone que el proceso sancionatorio por comisión de una falta gravísima no puede durar más de 4 meses; ii) la DIAN sancionó a la sociedad demandante por los mismos hechos mediante la Resolución No. 1535 del 5 de diciembre de 2013, confirmada por la Resolución No. 03-236-408-601-0028 del 14 de enero de 2014, objeto de la acción judicial tramitada bajo radicado 25000-2341-000-2014-01190-00, en la cual se decretó la suspensión provisional de los actos y que actualmente están en recurso de apelación, y iii) a la fecha de adopción de la sanción de cancelación de la autorización como agencia de aduanas, los hechos constitutivos de la misma no se presentaban y de haberse efectivamente presentado fueron saneados.
II.- CONSIDERACIONES
2.1. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos
En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada por los artículos 229 y siguientes del CPACA, la cual se caracteriza por su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, que pretende evitar que actos evidentemente contrarios al...
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