Sentencia nº 73001-23-33-000-2014-00622-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 28 de Noviembre de 2018
| Fecha | 28 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
C onsejero ponente : RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número : 73001 - 23 - 33 - 000 - 2014 - 00622-01(3818-15)
Actor: M.E.F.L.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, DEPARTAMENTO DEL TOLIMA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandante, contra la sentencia proferida el 24 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora M.E.F.L., por conducto de apoderada, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del Oficio 2014-05-14, mediante el cual el secretario de educación y cultura departamental del Tolima negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías parciales.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó condenar a la Nación- Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., reconocer y pagar la indemnización por la mora en el pago de sus cesantías parciales; que las sumas reconocidas por concepto de la aludida sanción sean debidamente indexadas, que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011 y se condene en costas a la entidad demandada.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
La demandante, en su condición de docente departamental, le solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, a través de petición radicada el 8 de octubre de 2012.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. le reconoció las cesantías parciales, a través de la Resolución 05665 del 18 de noviembre de 2013; sin embargo, el pago de la prestación tan solo se produjo el 23 de enero de 2014, a través de la Fiduciaria La Previsora S.A. y del banco bbva, esa demora dio origen a la sanción moratoria que se reclama.
A través de petición del 23 de abril de 2014 reclamó el pago de la sanción moratoria, pero la entidad negó su reconocimiento, a través del oficio acusado.
1.1.3. Normas violadas y concepto de violación
Como tales, se señalaron los artículos 5 y 15 de la Ley 91 de 1989, 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 y 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006.
Al desarrollar el concepto de violación, la apoderada de la demandante adujo que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., siempre ha menoscabado las disposiciones que rigen los términos perentorios para el reconocimiento de las cesantías de los docentes, pues incurre en demoras injustificadas. Indicó que las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 consagran la sanción equivalente a un día de salario por cada día de retraso en caso de demoras en el pago de esa prestación y como en el caso analizado se incurrió en ellas, la administración debe reconocer la sanción correspondiente.
Aseguró que el interés del legislador con la Ley 1071 de 2006 fue el de fijar términos perentorios para que el empleador no demore el pago de las cesantías a sus empleados, pues la demora al respecto constituye una violación de los derechos de estos y, por ello, para resarcir el daño que se puede producir ante el incumplimiento, se estableció la sanción por mora, la cual debe ser reconocida en su caso, tal como lo ha ordenado el Consejo de Estado, para lo cual citó diferentes pronunciamientos jurisprudenciales sobre la materia.
1.2. Contestación de la demanda
1.2.1. El departamento del Tolima
El apoderado del ente territorial contestó la demanda y manifestó que los docentes están amparados por un régimen especial que no consagra la sanción por mora en el pago de las cesantías; motivo por el cual no son aplicables las previsiones contenidas en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Propuso las excepciones de falta de causa jurídica para pretender la nulidad del oficio demandado, cobro de lo no debido, inexigibilidad de la sanción moratoria y prescripción trienal que se deberá declarar en caso de que la reclamación se hubiere formulado al transcurrir más de 3 años desde que la obligación se hizo exigible.
1.2.2. La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M..
Por conducto de su apoderada, la entidad contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Aseguró que la Ley 1071 de 2006 establece una sanción económica en caso de que se incumpla el término perentorio para el pago de las cesantías; sin embargo, esa sanción no se hace extensiva al término en que se demore la expedición del acto de reconocimiento de la prestación.
Manifestó que, en todo caso, el artículo 88 de la Ley 1328 de 2009 establece que los intereses a cargo de la Nación no pueden exceder el doble del interés bancario; por lo tanto, frente a cualquier suma que se cobre a la Nación, en caso de retardo en su pago, la consecuencia sancionatoria debe estar delimitada por tal disposición.
Agregó que la orden orientada al reconocimiento de la indemnización moratoria reclamada es contraria a derecho, máxime cuando ni el acto acusado ni el de reconocimiento de las cesantías contienen la manifestación de la voluntad del Ministerio, ni del Fondo demandado, pues este es una cuenta de la Nación sin personería jurídica.
Finalmente, propuso las excepciones de buena fe, prescripción, inexistencia de vulneración de los principios legales y falta de legitimación en la causa por pasiva.
1.3. La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia de 24 de julio de 2015, denegó las pretensiones de la demanda.
Consideró que los docentes del país están sometidos a un régimen especial en materia prestacional de forzosa aplicación, en el cual no está concebida la sanción moratoria ante la inoportuna consignación de sus cesantías.
Agregó que si bien el artículo 2 de la Ley 1071 de 2006 menciona como destinatarios a los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas, e, incluso, a los miembros de la Fuerza Pública, a los particulares que ejerzan funciones públicas, a los trabajadores del Banco de la República y a los trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, al hacer tal enunciación no hizo una referencia específica a los docentes, lo que conlleva concluir que no están amparados por sus previsiones.
En consecuencia, consideró que como la demandante tiene la condición de docente, no procede, en su caso, el reconocimiento de la indemnización por mora en el pago de su prestación.
1.4. El recurso de apelación
La demandante, actuando por conducto de su apoderada, interpuso recurso de apelación, argumentando que en materia de régimen prestacional, a los docentes se les debe aplicar el régimen general del empleado público; además, en virtud del artículo 53 de la Constitución Política se debe entender que el pago de la prestación -cesantías- debe ser oportuno; por ello, en su caso, aplica la Ley 1071 de 2006, que consagra el término perentorio para su pago y, de no cumplirse, establece una sanción a cargo del empleador, equivalente a un día de salario por cada día de retraso. Por ello, se debe revocar la sentencia que negó en derecho y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, como lo ha hecho el Consejo de Estado en reiteradas sentencias, cuyos apartes transcribe.
Finalmente, manifestó que en la exposición de motivos de la Ley 1071 de 2006 se dejó planteado que la fijación de términos perentorios para el pago de las cesantías parciales de los servidores públicos, tenía como fundamento el derecho a la igualdad de oportunidades para los trabajadores, es decir, que su propósito era que se aplicara para todos los trabajadores sin excepción, por ello, no es viable que se exima de su aplicación al personal docente.
1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia
1.5.1. La parte demandante
La señora M.E.F.L., por intermedio de su apoderada, descorrió el término para alegar y, en su escrito, reiteró los argumentos invocados en el recurso de alzada, tendientes a que sean concedidas las pretensiones de la demanda.
1.5.2. La parte demandada
La parte demandada guardó silencio durante esta etapa procesal.
1.6. El Ministerio Público
No rindió concepto.
La Sala decide, previas las siguientes
2. Consideraciones
2.1. El problema jurídico
Se circunscribe a establecer (i) si la demandante, en su condición de docente, puede ser beneficiaria de la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías parciales, de conformidad con lo previsto en la Ley 1071 de 2006; en caso afirmativo, (ii) determinar en qué forma se debe liquidar; y (iii) establecer si hay lugar a declarar extinguida la obligación de manera total o parcial, por virtud del fenómeno de la prescripción y si la sanción aludida puede ser sustituida por los intereses moratorios de que trata la Ley 1328 de 2009.
2.2. Marco normativo
La Ley 6 de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibide...
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