Auto nº 05001-23-33-000-2017-00547-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 15 de Noviembre de 2018
| Fecha | 15 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá D.C., quince (15) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número : 05001 - 23 - 33 - 000 - 2017 - 00547 - 01 ( 4714-17 )
Actor: A.F.J.R.
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN, ANTIOQUÍA
Procede la Sala Unitaria a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquía durante la audiencia inicial celebrada el día 25 de octubre de 2017, mediante la cual se declaró no probada la excepción denominada «falta de jurisdicción e ineptitud de la demanda».
Antecedentes
La demanda.
Pretensiones
El señor A.F.J.R. por intermedio de apoderado, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Municipio de Medellín, Antioquia, con el fin de que se declare la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos:
i) Resolución 4096 del 29 de abril de 2016, proferida por la unidad de administración de personal del Municipio de Medellín, a través del cual se liquidó los conceptos laborales reconocidos al actor en la Resolución 8477 del 7 de julio de 2015.
ii) Resolución 2954 del 6 de octubre de 2016, expedida por la Subsecretaría de Gestión Humana del Municipio de Medellín, por la cual se confirmó el anterior acto administrativo.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demandada: i) reliquidar conforme al nuevo valor hora básico de salario reconocido al actor, todas las horas ordinarias diurnas y nocturnas, recargos y horas extras diurnas y nocturnas, horas laboradas habitualmente diurnas y nocturnas en dominicales y festivos y las horas extras junto con sus recargos diurnos y nocturnos laborados en dichos días, ii) reconocer y pagar las horas extras y dominicales diurnos y nocturnos no reconocidos ni cancelados en la resolución demandada, iii) reliquidar las prestaciones sociales ya causadas y específicamente las cesantías e intereses a las cesantías de conformidad con la reliquidación pedida en lo puntos anteriores, incluyendo los conceptos laborales que faltan por pagar, iv) cancelar la sanción moratoria por la no consignación integral de sus cesantías al fondo de cesantías, v) reliquidar y reajustar los aportes al sistema general de seguridad social ya causados, por lo riesgos de invalidez, vejez y muerte, vi) indexar las sumas adeudadas y, vii) cancelar los intereses moratorios, a partir de la fecha de expedición de la Resolución 8477 de 2015.
Auto apelado.
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en la audiencia inicial celebrada el día 25 de octubre de 2017, declaró no probada la excepción denominada «falta de jurisdicción e ineptitud de la demanda» propuesta por el municipio de Medellín.
Para el a quo el fundamento de la demanda es la ausencia de cumplimiento a la orden impartida en la Resolución 8477 del 7 de julio de 2015 al realizarse la liquidación del factor básico hora con la inclusión de los valores por trabajo suplementario en favor del señor A.F.J.R..
Bajo ese supuesto, adujo que la obligación contenida en los actos demandados no es exigible de modo que el actor pueda acudir a la vía ejecutiva para lograr su acatamiento. Siendo así, estimó que el medio de control ideal es el de nulidad y restablecimiento del derecho, a través del cual es factible examinar la legalidad de los actos administrativos enjuiciados.
Recurso de apelación
El apoderado del municipio de Medellín, Antioquia, inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación en contra de esta.
La parte demandada señaló que mediante la Resolución 8477 de 2015 solamente reconoció al actor el cambio de factor hora, por consiguiente, accedió a reliquidar únicamente el valor de las horas extras y recargos nocturnos, sin que se aceptaran las demás pretensiones referentes a la reliquidación de las prestaciones sociales, aportes a seguridad social y el pago de la sanción moratoria incluidas en la petición que le dio origen a dicho acto.
En tal sentido, advirtió que el acto aludido es el definitivo en tanto resolvió lo solicitado por el demandante y modificó su situación jurídica. Agregó que contra este procedían los recursos de reposición y de apelación, sin embargo, estos no fueron interpuestos por el señor J.R..
Bajo los anteriores argumentos, señaló que las Resoluciones 4096 del 29 de abril de 2016 y 2954 del 6 de octubre de 2016 demandadas, son de ejecución y por ende, no susceptibles de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que se limitan a liquidar las horas laboradas, así como los recargos y trabajos dominicales que fueron reconocidos en la Resolución 8477 de 2015.
Adujo que en los actos demandados no era posible reconocer conceptos laborales que no fueron concedidos en la resolución aludida, pues ello significaría ir más allá de lo concedido. Afirmó además, que si el señor J.R. consideraba que no se le había concedido la reliquidación de las prestaciones sociales, aportes a seguridad social y la sanción moratoria por el no pago de las cesantías, debió atacar la Resolución 8477 de 2015 que negó tales emolumentos y no las Resoluciones 4096 del 29 de abril de 2016 y 2954 del 6 de octubre de 2016.
De igual manera, indicó que si bien en la Resolución 4096 del 29 de abril de 2016, otorgó, por error, la posibilidad de interponer recursos de reposición y de apelación en su contra, tal decisión no varía la naturaleza jurídica del acto, es decir; no lo convierte en un acto definitivo, por cuanto este continua ejecutando la orden dada en la Resolución 8477 de 2015. Lo propio ocurre con la Resolución 2954 del 6 de octubre de 2016 que decidió el recurso de apelación, toda vez que nada nuevo o diferente resuelve, por el contrario, se limita a aclarar la liquidación realizada.
Bajo estos supuestos, aseguró que si lo que se evidencia es un vicio en la ejecución el acto a través de la Resoluciones 4096 del 29 de abril de 2016 y 2954 del 6 de octubre de 2016, el actor debía acudir a un proceso ejecutivo y no al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Consideraciones
Problema jurídico
Corresponde a la Sala Unitaria establecer si en el sub examine los actos administrativos demandados son susceptibles de control jurisdiccional.
2.2. Actos administrativos enjuiciables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Actos de ejecución.
El acto administrativo es una manifestación unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública o de un particular en el ejercicio de las funciones administrativas otorgadas por la Constitución Política y las leyes, mediante el cual se producen efectos jurídicos. En otros términos, es el mecanismo por el cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas particulares.
La teoría del acto administrativo ha venido decantando la clasificación de estos con la finalidad de delimitar los que deben ser objeto de control jurisdiccional, en tal sentido ha explicado que, desde el punto de vista de su inserción en el procedimiento y recurribilidad, hay tres tipos de actos a saber:
i) Los actos preparatorios, accesorios o de trámite: Han sido definidos como aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración.
ii) Los actos definitivos: De conformidad con el artículo 43 del cpaca «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar con la actuación». Es decir, son los que resuelven de fondo una situación jurídica o impiden la continuación del procedimiento administrativo, en razón a que contienen la esencia del tema a decidir y tienen la potestad para modificar la realidad con su contenido.
iii) Los actos administrativos de ejecución, por su parte son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Esta corporación ha establecido en reiteradas oportunidades que por regla gener al son los actos definitivos lo únicos que son susceptib les de ser enjuiciados ante la Jurisdicción de lo Contencioso A dministrativo, dado que a través de estos la administración crea, modifica o exting ue situaciones jurídicas a los asociados.
A pesar de lo anterior, excepcionalmente los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial en los siguientes casos :
[…] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada. Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control...
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