Sentencia nº 11001-03-15-000-2018-00271-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 15 de Noviembre de 2018
| Fecha | 15 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
C onsejera ponente : STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00271-01 (AC)
Actor: G.A.B.G.
Demandado: CONS EJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA
Temas: Nulidad simple. Creación de Empresas Sociales del Estado, para la prestación del servicio de salud. Competencia de entidades territoriales, Defecto sustantivo y fáctico. Relevancia constitucional
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el actor, contra la sentencia dictada el 24 de abril de 2018, por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado que negó las pretensiones de la solicitud de amparo constitucional.
ANTECEDENTES
Hechos
El accionante adujo que el Concejo Municipal de Sibaté, Cundinamarca, expidió el Acuerdo Nº 05 del 5 de marzo de 2009 “por medio del cual se crea la Empresa Social del Estado (ESE), Municipio de Sibaté (…)”. Agregó que el fundamento legal para la creación de la ESE fueron los artículos 1, 2, 287 y 313 de la Constitución Política, la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1876 de 1994, entre otras normas.
Señaló que el departamento de Cundinamarca presentó objeciones, censurando la legalidad del citado Acuerdo Nº 5, ante la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien mediante providencia de 10 de septiembre de 2009, las declaró infundadas, al señalar que: “no existe violación del parágrafo del artículo 44 de la ley 715 de 2001, en la medida en que dicha disposición legal consagra que los municipios certificados a 31 de julio de 2001, en la medida en que dicha disposición legal consagra que los municipios certificados a 31 de julio de 2001, que hayan asumido la prestación de los servicios de salud, podrán seguir haciéndolo si cumplen con la correspondiente reglamentación, en tanto que, el ataque de legalidad esgrimido por la Gobernación de Cundinamarca radica en que, para la creación de una empresa social del estado (ESE) (sic), la misma debía estar previamente certificada para la prestación del servicio de salud, aspecto que no fue previsto en dicha norma, pues, en ella no se contemplan las exigencias requeridas para crear una ESE”
Afirmó que una vez ejecutoriado el mencionado fallo, y al encontrar que las objeciones habían sido infundadas, la entidad territorial creó y entró en operación la ESE de Sibaté. Sin embargo, la Secretaría de Salud de Cundinamarca impuso la medida de suspensión de los servicios prestados, bajo el argumento de que existía la prohibición legal prevista en el parágrafo del artículo 44 de la Ley 715 de 2001.
Aseveró que la Gobernación de Cundinamarca presentó demanda de nulidad contra el Acuerdo Nº 05 de 5 de marzo de 2009 (en cuyo trámite solicitó ser vinculado como coadyuvante de la parte demandada), la cual fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, quien en providencia de 19 de abril de 2012, declaró la nulidad del acuerdo, al considerar que había sido expedido sin competencia y con falsa motivación, como quiera que no se encontraba vigente la normativa que reglamentaba la facultad excepcional de las entidades territoriales para prestar de forma directa los servicios de salud, a través de la creación de las Empresas Sociales del Estado. Agregó que la decisión anterior fue confirmada mediante sentencia de 13 de julio de 2017, emanada de la Sección Primera del Consejo de Estado.
2. Fundamentos de la acción
Adujó que la providencia dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y de acceso a la administración de justicia.
Asimismo, señaló que el fallo atacado incurrió en i) la violación directa de la Constitución , al no tener en cuenta los artículos 1, 2, 287 y 313 numeral 6 de la Carta Política.
ii) En defecto sustantivo , al fundamentar su decisión en los artículos 194 de la Ley 100 de 1993 y 26 de la Ley 1122 de 2007, las cuales no hicieron parte del concepto de la violación y, por tanto, no fueron objeto de pronunciamiento por la parte demandada, con lo que se desconoció el principio de congruencia. Así mismo, indicó que realizó una interpretación aislada del parágrafo del artículo 44 de la Ley 715 de 2001, sin tener en cuenta las normas constitucionales (art. 1, 287 y 313 numeral 6), y por haber desconocido la Sentencia C-953 de 2007 de la Corte Constitucional relacionada con las competencias de las asambleas departamentales y los concejos municipales para la creación de las Empresas Sociales del Estado y los alcances de la ley para fijar límites y directrices en el diseño y estructura del servicio público de salud.
Por último, adujo que incurrió en defecto fáctico , toda vez que no valoró en debida forma los documentos allegados al proceso de simple nulidad con los cuales se pretendía demostrar la excepción de cosa juzgada, pues el asunto objeto de debate había sido analizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, en sentencia de 10 de septiembre de 2009, dentro del expediente con radicado 25000232400020090016901, con ocasión de las objeciones formuladas por desconocimiento del artículo 44 de la Ley 715 de 2001.
3. Pretensiones
En el escrito de tutela se formularon las siguientes:
“1. Solicito a los Honorables Magistrados, se me Tutele Mis Derechos Fundamentales al Acceso a la administración de Justicia, al Debido Proceso y defensa.
2. Revocar el fallo de fecha 13 de julio de 2017 expediente 250002324000201100110-01, proferida por R.A.S.V., M.E.G.G.Y.H.S.S. , Magistrados del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
3. Proferir nuevo fallo como en Derecho Corresponda“ .
Pruebas relevantes
Con el escrito de tutela, el actor aportó las siguientes:
Copia del fallo de 13 de julio de 2017, dictado por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Copia del fallo de 19 de abril de 2012, emanado de la Sección Primera, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
De igual manera, solicitó tener como prueba la copia del expediente correspondiente al proceso de nulidad promovido por el departamento de Cundinamarca contra el Concejo Municipal de Sibaté y otro, radicado Nº 250002324000201100110-01.
Oposición
5.1. Respuesta de la Sección Primera del Consejo de Estado
El consejero ponente solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda constitucional, toda vez que la providencia censurada no tiene interpretaciones arbitrarias y no transgrede derechos fundamentales, por lo que la violación directa de la Constitución alegada es inexistente, a lo que agregó que tampoco incurrió en los defectos sustantivo o fáctico.
En cuanto a la aseveración realizada en relación con que el Concejo Municipal de Sibaté era el competente para la creación de las ESE, adujo que de acuerdo con los artículos 48, 49 y 365 de la Carta Política, los servicios públicos están sometidos al régimen jurídico que determine la ley.
Señaló que de la lectura del parágrafo del artículo 44 de la Ley 715 de 2001, el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 y 26 de Ley 1122 de 2007, se colige la prohibición para que los municipios asuman directamente nuevos servicios de salud, lo que implica la prohibición de crear este tipo de entidades (ESE) .
Afirmó que la oportunidad excepcional para que los municipios asumieran directamente la prestación de los servicios de salud, fue con la expedición del Decreto 4973 de 2009, el cual fue posterior al Acuerdo Nº 5 de 2009.
Respeto a la sentencia C-953 de 2007, dijo que la creación de las ESE debía ser concordante con las disposiciones legales y constitucionales que señalan que a los departamentos y municipios les corresponde, en ejercicio de su autonomía, la prestación del servicio público de salud bajo los términos que establezca la ley.
Señaló que no puede haber violación del artículo 313 (numeral 6) de la Carta, puesto que la decisión judicial reconoce que la competencia para crear las ESE es un asunto de competencia de las asambleas departamentales y los concejos municipales, pero recordó que esa potestad no puede ejercerse sin consultar las normas constitucionales y legales que regulan el servicio público de salud pues es precisamente, ese el objeto de las entidades de acuerdo con el artículo 194 de la Ley 100 de 1993, lo cual se encuentra en consonancia con el artículo 311 de la Carta y que es la Ley 715 de 2001 la que limita la creación de estas entidades.
Concluyó que el acto administrativo de creación de la ESE de Sibaté, estuvo falsamente motivado, toda vez que en la parte considerativa del mismo se refirió a los artículos 1, 2, 48 y 287 de la Constitución Política; 153, 194 y 195 de la Ley 100; 26 de la Ley 1122 de 2007; 254 de la ley 1176 de 2007; y el Decreto 1876 de 1994, olvidando citar el parágrafo del artículo 44 de la ley 715 de 2001. Igualmente, relató que la parte considerativa del acto demandado no citó en su integridad el artículo 25 de la ley 1176 de 2007, en especial, lo referente al cumplimiento de la reglamentación que para el efecto expidiera el Gobierno Nacional.
Sobre el defecto sustantivo y la violación al principio de congruencia, el accionante adujo como vulnerado el artículo 44 de la Ley 715 de 2001, por cuanto no se extrae que prohíba expresamente la creación de Empresas Sociales del Estado, sin embargo, la autoridad judicial demandada señaló que para su interpretación se debía tener en cuenta el artículo 194 de la Ley 100 de 1993 y 26 de la Ley 1122 de 2007, disposiciones que regulan el servicio público de salud y, de las cuales se concluye la prohibición para que los municipios asuman nuevos servicios de salud a través de...
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