Auto nº 25000-23-42-000-2017-05425-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 22 de Octubre de 2018
| Fecha | 22 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejera ponente : SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radica ción número: 25000-23-42-000-2017-05425-01 ( 4692-18 )
Actor: G.E.P.G.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL
Asunto: Rechazo demanda porque el acto acusado no es susceptible de control judicial
Decisión: Revoca decisión de rechazo
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la señora G.E.P.G. contra el auto de 10 de mayo de 2017, proferido por la Sección Segunda Subsección D del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación Ministerio de Educación Nacional, dirigida a que se declara la nulidad del Oficio 1106.23-97 de 11 de julio de 2017, con fundamento en que no es un acto administrativo definitivo y por tanto no susceptibles de control judicial.
ANTECEDENTES
1.1 De la demanda .
La señora G.E.P.G. interpuso demanda en contra de la Nación Ministerio de Educación Nacional, a efecto de que se declare la nulidad del oficio 1106.23-976 de 11 de julio de 2017, mediante el cual la secretaría de educación de M.-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. declaró la falta de competencia para resolver su petición de liquidación de cesantías aplicando el régimen de retroactividad.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la demandada a “reconocer el Régimen de Retroactividad, esto es, liquidar las cesantías reconociendo y pagando un (1) mes de salario por cada año de servicio o de manera proporcional, equivalente a la suma de ($96.207.589 M/C)”
Igualmente reclamó que se de cumplimiento a lo dispuesto en el fallo, dentro del término señalado en el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, que las sumas adeudadas se ajusten conforme al índice de precios al consumidor y se paguen los intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria.
El sustento fáctico de las pretensiones elevadas, se resumen de la siguiente manera:
La señora G.E.P.G., relató que prestó sus servicios como docente, vinculada al municipio de M., durante 25 años, 8 meses y 17 días, desde el 28 de enero de 1992 hasta el 15 de octubre de 2017, por lo que en materia de cesantías le es aplicable la Ley 6ª de 1945.
Relató que desde el momento en que tomó posesión en su cargo, fue afiliada al Fondo Nacional del Ahorro.
Manifestó que el 10 de julio de 2017 solicitó ante la Secretaría de Educación de M.-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. el reconocimiento del régimen de retroactividad, frente a lo cual la entidad requerida manifestó no ser la competente para atender la petición en tanto actuaba como intermediaria entre la docente y la Fiduprevisora, en consecuencia a través del oficio acusado le comunicó el asunto a la aludida fiduciaria.
1.2 De la providencia apelada .
El a quo a través de proveído de 10 de mayo de 2018 rechazó la demanda formulada por la actora, al advertir que el Oficio 1106.23.977 de 11 de julio de 2017 emitido por la secretaría de educación del municipio de M. “no crea modifica o extingue una situación jurídica particular de la demandante”, toda vez que se limita a comunicar el envío de su petición de aplicación del régimen retroactivo a la autoridad competente, razón por la cual “no es un acto sobre el cual puede hacerse un pronunciamiento judicial de legalidad”.
Igualmente precisó que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado “las cesantías no constituyen una prestación periódica pese a que su liquidación se de anualmente, razón por la cual el acto administrativo que las reconoce ya sea de forma definitiva o parcial, se constituye en el acto demandable, pues en éstos la administración concreta su voluntad, en el sentido de liquidar dicha prestación”.
1.3 Del recurso de apelación .
El apoderado de la actora presentó recurso de apelación contra la decisión de rechazo del medio de control, con fundamento en que la decisión acusada sí resolvió de fondo la solicitud de cambio de régimen de cesantías, por considerar que la remisión de su requerimiento a la Fiduciaria la Previsora constituye una negativa a su requerimiento.
Agregó que el acto acusado “no configura una unidad jurídica con las resoluciones que reconocieron cesantías parciales, motivo por el cual puede ser demandado de forma independiente”.
CONSIDERACIONES
2.1 Competencia.
A efectos de resolver el presente asunto, se debe precisar la procedencia del recurso de apelación de que trata numeral 1º del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, formulado dentro de la oportunidad procesal prevista por el numeral 2º del artículo 244 de la precitada ley, con la debida sustentación, siendo la Sala competente para decidir de plano sobre el recurso interpuesto, en acatamiento a lo previsto por el artículo 125 ibídem.
2.2 Problema jurídico.
Le corresponde a la Sala decidir si es posible someter a control de legalidad el Oficio No. 1106.23-976 de 11 de julio de 2017, mediante el cual la Secretaría de Educación de M. declaró su falta de competencia para decidir sobre el reconocimiento retroactivo de las cesantías de la señora G.E.P.G., con la intención de que se modifique el sistema de liquidación aplicado a dicha prestación, pese a que no está acreditado que las resoluciones que anualmente liquidaron tal emolumento hubiesen sido atacadas.
Para el efecto se hará una breve remisión a la clasificación de los actos según su contenido, lo que permitirá dilucidar cuales de estos son pasibles de ser enjuiciados, así mismo se abordará el trámite de reconocimiento y pago de cesantías de los afiliados al Fomag, para posteriormente con las directrices fijadas analizar la decisión objeto de este medio de control y determinar si puede ser demandable.
2.3 Clasificación de los actos administrativos según su contenido y su posibilidad de enjuiciarlos
Bien conocido es que los actos administrativos, según lo que en ellos se disponga se pueden catalogar en a) actos de trámite o preparatorios, b) actos definitivos o principales y c) actos de ejecución.
Son actos de trámite o preparatorios, los actos preliminares que toma la Administración para adoptar una decisión final o definitiva sobre el fondo de un determinado asunto. Son actos definitivos o principales, los actos administrativos que en términos del artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con una determinada actuación y son actos de ejecución, aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa.
Al respecto, puntualizó esta Sección en auto de 16 de marzo de 2017 que: “La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa”.
Acorde con lo anterior, es claro que “los actos susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo son los actos definitivos, entendidos como toda manifestación de voluntad general o eventualmente, concreta o específica, unilateral de quienes ejercen funciones administrativas, que crean, reconocen, transmiten, modifican o extinguen derechos y obligaciones o situaciones jurídicas subjetivas”.
En suma, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellas que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que modifican o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados o se limiten a dar cumplimiento a una orden judicial o administrativa, no son cuestionables vía judicial.
2.4 Del reconocimiento y pago de las cesantías a los afiliados al Fondo Nacional del ahorro.
El reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, incluidas las cesantías, de los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del M. se encuentra regulado en la Ley 962 de 2005 y su Decreto Reglamentario 2831 del mismo año, en los siguientes términos:
“Artículo 3°. Gestión a cargo de las secretarías de educación. De acuerdo con lo establecido en el artículo 3° de la Ley 91 de1989 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales que pagará el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., será efectuada a través de las secretarías de educación de las entidades territoriales certificadas, o la dependencia que haga sus veces .
Para tal efecto, la secretaría de educación de la entidad territorial certificada correspondiente, a la que se encuentre vinculado el docente, deberá :
1.Recibir y radicar, en estricto orden cronológico, las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de prestaciones sociales a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., de acuerdo con los formularios que adopte la sociedad fiduciaria...
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