Auto nº 05001-23-33-000-2014-02223-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 4 de Octubre de 2018
| Fecha | 04 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION "A"
Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ
Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 05001-23-33-000-2014-02223-01(5066-15)
Actor: CARLOS URIEL L O PEZ R I OS
Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA
Referencia: EXCEPCI O N PREVIA DE «INDEBIDO AGOTAMIENTO DE VÍA ADMINISTRATIVA» .
ASUNTO
El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 19 de noviembre de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo del Antioquia, a través del cual se declaró no probada la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa.
ANTECEDENTES
Demanda
El señor C.U.L.R., presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la cual solicitó:
La nulidad de Las Resoluciones 01111 del 16 de julio de 2013 expedida por la Oficina de Control Interno Disciplinario del Sena y 0883 del 13 de mayo de 2014 proferida por la Dirección General del SENA, por medio de las cuales se le sancionó con suspensión e inhabilidad especial por 12 meses para desempeñar cargos públicos.
A título de restablecimiento del derecho deprecó:
Ordenar al SENA se levanten y dejen sin efecto las sanciones impuestas.
Pagar la totalidad de perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) e inmateriales (perjuicios morales),
I. la condena desde el momento de los hechos hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso.
Contestación
La parte demandada se opuso a todas las pretensiones y formuló las excepciones de fondo de legalidad de los actos administrativos demandados, aplicación del principio de legalidad y carencia del derecho sustantivo y; propuso la excepción previa de indebido agotamiento de la vía gubernativa por la falta de congruencia entre el recurso de apelación y las causales de nulidad invocadas.
Respecto de esta última, argumentó que hay una falta de congruencia entre las consideraciones expuestas por la parte demandante en el recurso de apelación de la Resolución 01111 de 2013 mediante la cual se profirió fallo de primera instancia en proceso disciplinario y respecto de las causales alegadas en el libelo introductor como constitutivas del vicio de nulidad alegado, lo que se traduce en un indebido agotamiento de la vía gubernativa.
Además, indicó que ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo se pueden allegar argumentos y pruebas nuevas, pero no hechos nuevos, citó una providencia de esta Corporación del 17 de marzo de 2005 de la Sección Cuarta, en la cual se prevé que lo que está vedado conocer en la jurisdicción son los hechos nuevos planteados en la demanda, respecto de los cuales la administración no haya tenido oportunidad de controversia en vía gubernativa.
Finalmente, añadió que la parte demandante expone argumentos novedosos que no invocó en el proceso disciplinario, y pretende propiciar una tercera instancia ante la jurisdicción para controvertir las decisiones adversas a su interés.
PROVIDENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en providencia del 19 de noviembre de 2015, declaró no probada la excepción de «indebido agotamiento de vía gubernativa».
El a quo afirmó que debe prevalecer el acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, de acuerdo con el artículo 103 del CPACA, por tal razón citó como sustento el concepto del profesor C.B.J., respecto a la identidad de objeto entre el procedimiento administrativo y la vía judicial, en los siguientes términos:
«[…] En ese sentido, hay que entender que el procedimiento administrativo debidamente concluido, es una garantía para el administrado, en quien se presume el interés de legalidad, pero no más; ya que ese debate, per se, no debe condicionar la competencia que el juez desarrolla por mandato legal.
Si los jueces administrativos tiene cada vez mayor competencia oficiosa, tanto en el campo de las pruebas, las excepciones, las nulidades procesales y sustanciales, no se entiende cómo puedan escudarse en los precisos términos del debate producido por los recursos o de la demanda para ejercer la función fundamental que tienen, dentro de los limites, muchas veces restringidos, que proponen los demandantes […]»
Por lo expuesto anteriormente, se declaró impróspera la excepción propuesta.
RECURSO DE APELACIÓN
La apoderada de la parte demandada presentó recurso de apelación contra la decisión anterior e indicó que uno de los requisitos para acudir judicialmente es que se agote en debida forma la vía gubernativa, lo cual implica no solo que se presenten los recursos procedentes frente a cada acto, sino que, haya congruencia de los argumentos expuestos en sede administrativa y judicial. Para el caso, como se expuso en la contestación, existe evidente falta de congruencia entre las consideraciones expuestas en el recurso de apelación contra la Resolución 01111 de 2013 -mediante la cual se profirió fallo de primera instancia en el proceso disciplinario-, con respecto a las causales alegadas en la demanda que indica la parte demandante, configuran los vicios del acto.
Se reitera la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta citada en la contestación de la demanda, pues es en vía gubernativa donde la administración puede revisar las inconformidades del administrado respecto del acto objeto de controversia.
F. indicó que al Sena no se le permitió en sede administrativa controvertir las consideraciones expuestas ahora en la demanda.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual modo, conviene precisar que el Ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1 a 4 de este último.
Problema Jurídico
El problema jurídico a resolver en esta instancia se resuelve en la siguiente pregunta:
¿Se configuró en el presente caso un indebido agotamiento de la vía administrativa cuando la parte demandante expone diferentes consideraciones y argumentos, en la demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respecto de los ya propuestos en el recurso de apelación en sede administrativa?
El Despacho sostendrá la siguiente tesis: No se genera indebido agotamiento de la vía administrativa o mejor, indebida conclusión del procedimiento administrativo, por diferente formulación de argumentos en la etapa de recursos y en la vía judicial, salvo que se presenten nuevos hechos relevantes no controvertidos ante la administración, por las razones que pasan a explicarse:
«Vía gubernativa y actuación administrativa»
Previamente a la definición de fondo de la controversia, el Despacho estima prudente precisar que aun cuando la parte demandada denominó la excepción como «indebido agotamiento de la vía gubernativa», es necesario efectuar unos planteamientos respecto a los conceptos de vía gubernativa y actuación administrativa.
Lo primero que debe precisarse, es que el término vía gubernativa desapareció en tratándose de asuntos que se adelantan en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), toda vez que actualmente se denomina actuación administrativa (Capítulo VIII).
Ahora, si bien hay aspectos en los cuales se asemejan, como por ejemplo su naturaleza, pues se trata de presupuestos previos para el ejercicio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho; existen elementos que los diferencian claramente, como por ejemplo, la fecha para la cual se surte la petición ante la administración, pues esta marca la procedencia para que pueda hablarse específicamente de vía gubernativa «CCA», o de la actuación administrativa «CPACA».
El artículo 135 del CCA referente a la vía gubernativa, señalaba lo siguiente:
«[…] Artículo 135. Modificado por el art. 22, Decreto Nacional 2304 de 1989. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante acto expreso o presunto por silencio negativo.
El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa.
Sin embargo, si...
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