Auto nº 25000-23-36-000-2015-01798-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 1 de Octubre de 2018
| Fecha | 01 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero Ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C., primero (01) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 25000-2 3-36-000-2015-01798-01(62.128)
Actor: LABO RATORIOS PROBIOL S.A Y OTROS
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIGILANCIA DE MEDICAMENTOS Y ALIMENTOS - INVIMA
Referencia: MEDIO DE CONTROL REPARACIÓN DIRECTA
ASUNTO: APELACIÓN DE AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES - La labor del juez de verificar la idoneidad del medio de control ejercido / La idoneidad de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión proferida el 2 de agosto de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A en el marco de la audiencia inicial en la que resolvió:
“PRIMERO: Se declara probada la excepción de indebido ejercicio de la acción contenciosa mediante el medio de control de reparación directa, como quiera que de los hechos y de las pretensiones del libelo demandatorio se desprende que la causa del presunto daño antijurídico es un procedimiento administrativo que culmina con un acto administrativo y por tanto, el medio procedente es la acción contenciosa mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
SEGUNDO: No es posible adecuar el trámite procesal al medio de control de nulidad y restablecimiento por encontrarse caducado”.
ANTECEDENTES
1.- En demanda del 31 de julio de 2015 el Laboratorio Probiol S.A., M.C.G.C., D.T.G., C.G.C., L.T.G. en ejercicio del medio de control de reparación directa solicitaron se declare administrativa y patrimonialmente responsable al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA de los perjuicios causados por la “falla en el servicio consistente en el desconocimiento del debido proceso administrativo derivado de las actuaciones y/u omisiones en la ejecución de las obligaciones propias de la entidad” durante el trámite de renovación del certificado de buenas prácticas de manufactura.
2- El 4 de septiembre de 2016 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y corrió traslado de la misma a la entidad demandada por el término de 30 días. Oportunidad que fue aprovechada por el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos - INVIMA.
3.- A continuación, mediante auto calendado el 30 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló como fecha para llevar a cabo la audiencia inicial el 2 de agosto de 2018 a las 08:30 am.
4.- Llegada el día y fecha de la audiencia inicial, el A quo resolvió las excepciones previas así:
4.1.- En primer lugar, declaró probada la excepción de indebido ejercicio de la acción contenciosa mediante el medio de control de reparación directa por cuanto consideró:
“(…) No es posible como lo pretende la parte demandante dividir las actuaciones que se presentaron durante el trámite administrativo como causa autónoma o independiente del daño antijurídico, desconociendo la decisión definitiva que si es susceptible de control judicial; en otras palabras, no es factible jurídicamente que en un procedimiento administrativo, como el que se desarrolló en este caso, se opte no por demandar el acto administrativo definitivo que además tiene como razón de ser todo el trámite anterior, sino que se acuda a la reparación directa para cuestionar alguna irregularidad dentro del procedimiento administrativo.
Al respecto, se resalta que no es el criterio subjetivo del demandante el que determina el medio de control procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia, sino la causa del daño antijurídico que se reclama, de manera que, si el daño se deriva de un acto administrativo, es claro que deberá demandarse en ejercicio de la acción de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso.
En este orden de ideas, en la medida en que la Resolución No. 2014020568 de fecha 7 de julio de 2014 proferida por el INVIMA resultó desfavorable a las pretensiones de la parte actora, por cuanto confirmó en todas y cada una de sus partes, el acta de visita de fecha 25 de abril de 2014, mediante la cual se conceptuó que Laboratorio Probiol S.A no cumplía con las buenas prácticas de manufactura farmacéutica, es claro que el presunto daño antijurídico surgió con ocasión de dicho acto administrativo y por consiguiente se debe impugnar esa decisión a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”.
4.2.- En segundo lugar, declaró probada la excepción de caducidad del medio de control de reparación directa por los siguientes motivos:
“Al respecto, se tiene que en el expediente obra copia de la Resolución No. 2014020568 del 7 de julio de 2014 por la cual el INVIMA confirmó que el establecimiento Laboratorios Probiol S.A no cumplía con las buenas prácticas de manufactura (Fls.347 - 370 C.38) y conforme al aviso de notificación que obra en los antecedentes administrativos allegados en medio magnético, la parte actora se notifica el 25 de noviembre de 2014 (USB carpeta 8 Fls. 957) por lo tanto, el término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho transcurrió entre el 26 de noviembre de 2014 y el 26 de marzo de 2015, mientras que la demanda se interpuso el 31 de julio de 2015 por lo cual el mismo se encontraba caducado y por consiguiente, no es posible remitir el asunto por competencia al funcionario correspondiente. (…)”.
5.- En contra de la anterior decisión, Laboratorio Probiol interpuso recurso de apelación por cuanto consideró que:
1.- El objeto de la demanda se centra en las omisiones y actuaciones realizadas por parte del Invima durante el procedimiento administrativo de renovación del certificado de buenas prácticas que finalizó con la decisión de cierre de sus instalaciones, dentro de las que se destaca:
- El Invima durante las visitas realizadas en el mes de abril de 2013 con el fin de determinar si se cumplían con los requisitos para la renovación del certificado de buenas prácticas tomó la decisión de cerrar sus instalaciones sin que mediara acto administrativo, vulnerando de esta manera lo señalado por el Manual de Procedimientos de Certificados No. PM02-IVC-PR02.
- La decisión de cierre del establecimiento tomada por la entidad demandada durante las visitas realizadas en el mes de abril de 2013 no fue objeto de recurso alguno, razón por la que se le vulneró su derecho de defensa.
2.- La decisión de cierre del Laboratorio Probiol con la que finalizó el procedimiento administrativo realizado por el Invima para la renovación del certificado de buenas prácticas manufactureras es una manifestación de la voluntadque no constituye acto administrativo, sino que por el contrario, se enmarca dentro del concepto de operación administrativa. “operaciones administrativas”.
CONSIDERACIONES
Para resolver lo pertinente, la Sala, retomando la problemática jurídica propuesta la parte demandante, precisará el alcance de los conceptos adoptados como ratio decidendi para sustentar su decisión: 1. Competencia; 2.- La labor del juez de verificar la idoneidad del medio de control ejercido; 3.- La idoneidad de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa; 4.- Análisis del caso concreto.
1.- Competencia
Esta Corporación es competente para conocer del presente asunto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que le atribuye al Consejo de Estado la competencia para resolver los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Igualmente, el presente proceso tiene vocación de doble instancia en razón a la cuantía, pues la pretensión mayor individualmente considerada asciende a la suma de $5.978.350.000.oo equivalente a 9278 salarios mínimos mensuales de 2015, año de presentación de la demanda, a razón de $644.350.oo el salario mínimo legal mensual, al tenor de lo dispuesto en los artículos 152.6 y 157 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
2.- La labor del juez de verificar la idoneidad del medio de control ejercido.
La Sala concuerda en la necesidad que le asiste al Juez Administrativo de verificar prima facie la idoneidad del medio de control ejercido, cuestión que implica una valoración de las premisas fácticas expuestas en la demanda frente al ámbito normativo que se deriva del medio de control ejercido en cada caso, para lo cual es útil verificar tanto los enunciados de hecho mencionados en tales normas así como la interpretación que ha efectuado esta Corporación de estos medios de control.
Esta labor se justifica entre otras cosas en el hecho de que, como lo ha advertido la jurisprudencia de esta Corporación, el ejercicio del derecho de acción no queda librado, en su configuración de pretensiones concretas, a la arbitrariedad del demandante, sino que el mismo debe ejercerse dentro de los precisos causes prescritos por la ley y conforme a las figuras jurídicas que establece la ley procesal (en consonancia con la causa petendi), pues lo contrario supondría un aval al ejercicio temerario del derecho de todo ciudadano de acceder a la administración de justicia, en otras palabras, una cuestión que se ajustaría en apariencia a las reglas procesales pero que desconocería los principios jurídicos que informan la interpretación y sentido de las primeras, como lo es, en el caso, el acceso material a la administración de justicia.
3.- La idoneidad de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa.
Sobre la idoneidad...
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