Sentencia nº 11001-03-26-000-2008-00098-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 7 de Septiembre de 2018
| Fecha | 07 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejera ponente: S.C.D.D. CASTILLO
Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-26-000-2008-00098-00(36050) A
Actor: CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR - COMPENSAR
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Procede la Sala a resolver, en única instancia, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Compensar contra la Superintendencia Nacional de Salud con ocasión de la expedición de la resolución 00674 del 6 de junio de 2008 “por la cual se ordena a COMPENSAR ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD implementar los mecanismos necesarios que le permitan mantener los porcentajes de contratación con sus IPS propias, en cumplimiento del artículo 15 de la ley 1122 de 2007”.
ANTECEDENTES
La demanda
La parte actora presentó, el día 23 de octubre de 2008, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Superintendencia Nacional de Salud, entidad descentralizada del orden nacional, en la que solicitó le fueran reconocidas las siguientes pretensiones:
PRIMERA.- Que se declare la nulidad de la Resolución No. 00674 del 6 de junio de 2008 proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, notificada personalmente el día 23 de junio de 2008, así como todos los actos administrativos que en el futuro se lleguen a emitir como causa o consecuencia directa o en aplicación o desarrollo de la Resolución, actos que sean proferidos por LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD; lo anterior en ejercicio de la teoría del decaimiento del acto administrativo.
SEGUNDA.- Que como consecuencia de la nulidad, se condene a la Nación - Superintendencia Nacional de Salud, a restablecer el derecho de la parte demandante consistente en la eliminación de la limitación de contratar con las Instituciones Prestadoras de Salud que considere conveniente y necesario para la prestación de servicios de salud, cumpliendo con los requisitos legales para tal efecto.
TERCERA.- Que se declare la suspensión provisional de la Resolución No. 00674 del 6 de junio de 2008 proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, por transgredir directamente el artículo 15 de la Ley 1122 de 2007. El concepto de violación que fundamenta esta petición es:
La resolución 00674 del 6 de junio de 2008 proferida por la Superintendencia Nacional de Salud viola la norma aludida toda vez que el artículo 15 de la Ley 1122 de 2007 va dirigido a las EMPRESAS PROMOTORAS DE SALUD, como personas jurídicas autónomas, con el fin de que estas se abstengan de contratar con sus PROPIAS IPS, más del 30% del gasto en salud; mientras que la Resolución demandada pretende aplicar la norma a COMPENSAR sin tener en cuenta que esta entidad es una CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, que cuenta con un programa de Entidad Promotora de Salud. COMPENSAR NO es una EPS con personería jurídica propia, pues se insiste, la Empresa Promotora de Salud es un programa que hace parte de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, razón por la cual el programa EPS NO CONTRATA CON IPS y tampoco tiene IPS PROPIAS.
ARTÍCULO 15 DE LA LEY 1122 DE 2007
RESOLUCIÓN No. 00674 DE 2008
“Artículo 15. Regulación de la integración vertical patrimonial y de la posición dominante. Las empresas promotoras de salud (EPS) no podrán contratar, directamente o a través de terceros, con sus propias IPS más del 30% del valor del gasto en salud. Las EPS podrán distribuir este gasto en las proporciones que consideren pertinentes dentro de los distintos niveles de complejidad de los servicios contemplados en el Plan Obligatorio de Salud.
El Gobierno Nacional reglamentará dentro de los seis meses siguientes a la vigencia de la presente ley, las condiciones de competencia necesarias para evitar el abuso de posición dominante o conflictos de interés, de cualquiera de los actores del sistema de salud.
Dese un periodo de transición de un (1) año para aquellas EPS que sobrepasen el 20% de que trata el presente artículo para que se ajusten a ese porcentaje
RESULEVE (Sic)
ARTÍCULO PRIMERO. ORDENAS a COMPENSAR ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD implementa los mecanismos necesarios que le permitan mantener los porcentajes de contratación con sus IPS Propias, en cumplimiento del artículo 15 de la Ley 1122 de 2007.
PARÁGRAFO: La Superintendencia verificará el cumplimiento para lo cual la EPS deberá reportar la información de integración vertical con la periodicidad y estructura establecidos en la Circular 49 de 2008”.
Se evidencia del parangón de las normas que, la Ley 1122 de 2007 hace referencia expresa y clara a la contratación que llevan a cabo las ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD, por sí mismas, en su calidad de personas jurídicas PROPIETARIAS de Instituciones Prestadoras de salud. Por otro lado, la resolución 674 de 2008, le limita a COMOENSAR la posibilidad de contratar con Instituciones prestadoras de Salud, sin fundamento legal para ello, pues la norma aludida resulta inaplicable frente a COMPENSAR, TODA VEZ QUE ESTA Entidad es una CAJA DE COMOENSACIÓN FAMILOIAR, que si bien tiene un programa denominado ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD, dicho programa no detenta personería jurídica propia y menos aún, cuenta con Instituciones Prestadoras de Salud. Siendo así, la Entidad Promotora de Salud COMPENSAR NO celebra contratos, pues no tiene capacidad jurídica para ello y, por lo tanto, nunca ha contratado con una Institución Prestadora de Salud.
Así las cosas, es ostensible la arbitrariedad en que incurrió el ente de control cuando decidió aplicarle a la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMPENSAR, una norma que va dirigida a las EMPRESAS PROMOTORAS DE SALUD que cuentan con personería jurídica propia para celebrar contratos y son propietarias de instituciones prestadoras de salud.
Se trata evidentemente, de un error de apreciación por parte del ente de control, toda vez que no tuvo en cuenta que COMOENSAR presta un servicio como aseguradora bajo el programa denominado ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD, el cual NO tiene personería jurídica propia por ser un programa más de aquellos con los que cuenta la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR y, por ende, dicho programa no puede celebrar ninguna clase de contratos ni ser propietario de Instituciones Prestadoras de Salud.
Es evidente así, que la ejecución de la resolución que se demanda está causando un perjuicio a COMPENSAR que no le permite contratar con Instituciones Prestadoras de salud, de las cuales NO ES PROPIETARIA LA EPS, coartándole la libre contratación a la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR, sin que exista fundamento legal alguno para tal restricción.
CUARTA.- Que como consecuencia de las anteriores condenas, la Nación - Superintendencia Nacional de Salud-, pague los gastos y costas de este proceso.
QUINTA.- Que dentro del término de que trata el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo y en las condiciones previstas por los artículos 177 y 178 del mismo Código se ejecute y cumpla la sentencia.
Los hechos en los que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente forma:
La Ley 1122 de 2007 en su artículo 15 decidió limitar el gasto de contratación en salud de las empresas promotoras de salud en relación con sus propias IPS. Esta norma se aplica únicamente a las EPS que tengan personería jurídica y que tengan IPS propias.
Sin embargo, a pesar de que Compensar es una caja de compensación la Superintendencia Nacional de Salud decidió, a través de la resolución 674 de 2008 aplicarle las limitaciones previstas en la precitada ley cuando no había lugar a ello pues Compensar es una caja de compensación y, si bien tiene un programa de EPS, este no cuenta con personaría jurídica ni con IPS propias.
Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta, la parte actora considera que con el acto atacado se vulneraron los artículos 15 de la Ley 1122 de 2007, pues esta norma solo se aplica a EPS que cuenten con personería jurídica propias y que tengan IPS propias, el artículo 16 de la ley 789 de 2002, porque desconoce las funciones de las cajas de compensación y 333 de la Constitución, pues atenta contra la libertad económica de Compensar.
Contestación de la demanda
La parte demandada, después de aceptar unos hechos, negar otros y manifestar frente a los demás que se atenía a lo que se probara dentro del proceso, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Consideró que el espíritu de la Ley 1122 es garantizar que las EPS del régimen contributivo, como lo es Compensar EPS, contrate con la red de IPS públicas conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia C- 1041 de 2007.
Subrayó que la limitación impuesta en la norma no es únicamente a las EPS con personería jurídica y que tengan IPS propias.
Así, manifestó que el actor interpreta de manera errónea la norma pues, con el fin de que las EPS se sustraigan a su cumplimiento, y no se dejara “desprovista de contratación a la red pública prestadora de servicios de salud” el legislador también extendió la limitación a la contratación de IPS a través de terceros.
También expresó que no tiene relevancia que el programa Compensar EPS no tenga personería jurídica pues, al intervenir en el sector salud, debe someterse a la normatividad del sector, en las mismas condiciones que los demás actores del sistema. Expresó que “a las cajas de compensación familiar, cuando intervengan en el régimen público de salud, le son aplicables las reglamentaciones y normatividad que rige a los actores del mismo y como consecuencia esta superintendencia es competente para ejercer sus funciones constitucionales y legales de inspección, vigilancia y control” (folio 74 cuaderno principal).
Finalmente, con base en las disposiciones de la misma Ley 1122 de 2007 indicó que la Superintendencia de Salud tenía competencia para ejercer inspección y control...
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