Sentencia nº 66001-23-33-000-2015-00452-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 7 de Septiembre de 2018
| Fecha | 07 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejero ponente : CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D. C., siete (7) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
Radica ción número: 66001-23-33-000-2015-00452-01 ( 3195-17 )
Actor: D.A.C.D.
Demandado : MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO
Medio de control : Nulidad y restablecimiento del derecho- Ley 1437
de 2011
Tema : C. régimen anualizado de docente
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 26 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1. La demanda
1.1 Pretensiones
La señora D.A.C.D., mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad parcial delacto administrativo contenido en la Resolución Nº 057 del 9 de junio de 2015, expedida por la Secretaría de Educación del Municipio de P. en representación de la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., que ordenó el pago de una cesantía parcial.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condene al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. a pagarle la cesantía parcial de manera retroactiva, tomando como base para liquidarla el tiempo de servicios desde el 6 de abril de 1993, fecha de su vinculación como docente.
La parte demandante requirió que el fallo se cumpla en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; que las sumas adeudadas sean indexadas; que se ordene el reconocimiento de intereses moratorios; y que se condene en costas a la entidad demandada.
Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes:
Se indicó en la demanda que la señora D.A.C.D. ha prestado sus servicios como docente de manera ininterrumpida al Departamento de Risaralda desde el 6 de abril de 1993.
Relató que la actora solicitó a la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales, que fueron reconocidas mediante la Resolución Nº 057 del 9 de junio de 2015, por el monto de $31.209.981, acto administrativo notificado el 17 de junio de 2017.
Adujo que la liquidación de sus auxilios de cesantías se efectuó con el régimen regulado en el literal b), numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, cuando ha debido acudirse a la Ley 6 de 1945.
1.2 Normas violadas y concepto de violación
Como normas violadas se citan en la demanda:
De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 23, 25, 29, 53, 58, 67 y 122.
De la Ley 6 de 1945, los artículos 12 y 17 (literal a).
Del Decreto 2767 de 1945, el artículo 1.
De la Ley 65 de 1946, el artículo 1.
Del Decreto 1160 de 1947, los artículos 1, 2, 5 y 6.
Del Decreto 2563 de 1990, los artículos 7 y 9.
De la Ley 4 de 1992, el artículo 2 (literal a).
De la Ley 60 de 1993, el artículo 6.
De la Ley 115 de 1994, el artículo 176.
Del Decreto 196 de 1995, el artículo 5.
Ley 344 de 1996, el artículo 13.
Del Decreto 1582 de 1998, el artículo 1.
De la Ley 1071 de 2006, el artículo 5 (parágrafo).
El concepto de violación se desarrolla de la siguiente manera:
Aseguró el apoderado de la actora que la Ley 91 de 1989 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica, cuyos recursos serían manejados por una entidad fiduciaria
Afirmó que según el artículo 56 de la Ley 962 de 2005 corresponde al Secretario de Educación de la entidad territorial tramitar el reconocimiento y pago de las pensiones de vejez e invalidez, cesantías parciales y definitivas.
Consideró que los auxilios de cesantías de los docentes territoriales se liquidaban bajo el régimen de retroactividad, y para su cómputo se debía tener en cuenta no solo el salario básico sino todos los factores salariales que percibía el empleado y que implicaran una retribución ordinaria de sus servicios.
Estimó que de conformidad con la Ley 4 de 1992 se deben respetar los derechos adquiridos de los regímenes especiales, resaltando que por ello la Ley 60 de 1993 “en ningún momento modificó el sistema de cesantías de los docentes vinculados por las entidades territoriales (departamentales y municipales)”.
Resaltó que el acto administrativo demandado desconoció la Ley 60 de 1993 “pues si bien la Ley 91 de 1989 estableció la manera genérica de un nuevo sistema de liquidación de cesantías, el Congreso de la República así como el ejecutivo han reglamentado de manera especial lo concerniente a dicha prestación, asegurando de manera vehemente que los docentes territoriales, departamentales, municipales y distritales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1996, conservan el sistema retroactivo de liquidación de sus cesantías, como claramente lo cierra (sic) la ley 344 de 1996”.
Resaltó “que los docentes territoriales que fueron afiliados al FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, entre el 1 de enero de 1990 y el 31 de 1996, se les respetaría el régimen aplicable en cada entidad territorial, es decir, la Ley 6 de 1945”.
Explicó que hasta el 31 de diciembre de 1996 el legislador previó la existencia del régimen retroactivo de cesantías para los empleados públicos del orden territorial, puesto que después del 1 de enero de 1997 se dispuso su liquidación anualizada en razón de la Ley 344 de 1996; así, los docentes vinculados antes de esa fecha conservan el derecho al régimen retroactivo de las cesantías.
Indicó que debido a una errada interpretación normativa se ha aplicado a los docentes para el pago de las cesantías la Ley 91 de 1989 “en cuanto a la no retroactividad de las cesantías a los nombrados entre el 1º de enero de 1990 y el 31 de diciembre de 1996”.
Advirtió entonces que la accionante tiene derecho al reconocimiento y pago de sus cesantías parciales liquidadas de forma retroactiva en virtud de la Ley 6 de 1945, Decreto 27678 de 1945, Ley 65 de 1946 y Decreto 1160 de 1947.
Citó las sentencias C-428 de 1997 y T-777 de 2008 de la Corte Constitucional según las cuales los auxilios de cesantías deben pagarse de forma completa.
Precisó que la Ley 91 de 1989 determinó que para quienes sean nombrados docentes nacionales a partir del 1º de enero de 1990 los auxilios de cesantías se liquidaran año por año y que tienen derecho al reconocimiento de intereses sobre los saldos acumulados al 31 de diciembre de cada año; de modo que en criterio de la actora “la ley de 1989 negó la posibilidad de que los docentes territoriales se beneficiaran de la afiliación al FNPSM, mal podría entonces haber cambiado su régimen de cesantías, como de manera equivocada lo vienen sosteniendo los funcionarios del Ministerio de Educación Nacional, FONPREMAG y la entidad fiduciaria que administra sus recursos”.
Advirtió que el artículo 5º del Decreto 196 de 1995 estableció que a los docentes se les respetaría el régimen prestacional que tuvieran al momento de afiliarse a FONPREMAG.
Aclaró entonces que la Ley 91 de 1989 cambió el régimen de liquidación de las prestaciones sociales de los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, pero los docentes vinculados a las entidades territoriales solo vinieron a afiliarse a éste en el año 1996, como lo ordenaron la Ley 115 de 1994 y el Decreto 196 de 1995.
Aseveró que el sistema retroactivo de liquidación de cesantías estuvo vigente para los empleados del nivel territorial hasta la entrada en rigor de la Ley 344 de 1996, reglamentada por el artículo 5º del Decreto 1582 de 1998. De modo que los docentes territoriales nombrados antes del 31 de diciembre de 1996 tienen derecho a la aplicación del régimen retroactivo de cesantías.
3. Contestación de la demanda
El apoderado del Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del M., se opuso a las pretensiones de la demanda, así:
Adujo que la docente no tiene derecho al pago de las cesantías con el sistema retroactivo, puesto que su vinculación es nacional, y así lo dispone el literal b) del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Destacó que según el Decreto 2831 de 2005 (reglamentario del inciso 2 del artículo 3 y del numeral 6 del artículo 7 de la Ley 91 de 1989, y del artículo 56 de la Ley 962 de 2005) la atención de las solicitudes relacionadas con las prestaciones sociales que pagará el Fondo de Prestaciones Sociales del M. se realizará a través de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales certificadas.
Expuso que los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del M. están regidos por la Ley 91 de 1989, que estableció el régimen anualizado de cesantías, por lo tanto, los beneficiarios de esta norma están excluidos de la aplicación de las Leyes 50 de 1990, 334 de 1996, 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Afirmó que en tratándose de los docentes nacionales o nacionalizados afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del M., el Decreto 2831 de 2005 estableció el trámite para el reconocimiento de las prestaciones sociales.
Solicitó la vinculación como litisconsorte necesario del Municipio de P. y de la Fiduciaria La Previsora S.A., entidad que administra los recursos destinados al pago de las prestaciones sociales del M..
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, prescripción, cobro de lo no debido y buena fe.
4. La sentencia de primera instancia
El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante fallo del 26 de mayo de...
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