Auto nº 25000-23-41-000-2017-01391-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 11 de Abril de 2019 (caso AUTO nº 25000-23-41-000-2017-01391-01 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 11-04-2019)
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 11 Abril 2019 |
| Número de expediente | 25000-23-41-000-2017-01391-01 |
RECURSO DE APELACIÓN Contra decisión que rechazó la demanda por no ser los actos demandados susceptibles de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO Concepto / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO No se configura respecto de actos producto de actuaciones autónomas / ACTO ADMINISTRATIVO COMPLEJO No lo constituyen el informe técnico que formula una recomendación y el acto que decide acogerla imponiendo una medida preventiva
Sobre los actos administrativos complejos, el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar que por ellos se entiende aquellos que resultan del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola, de forma que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades, así como que la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independiente. Ahora bien, en el caso concreto nos encontramos frente a una proposición de acto administrativo complejo integrado por el informe técnico que sirve de base para la expedición del acto administrativo y el acto administrativo que decide la imposición de la medida preventiva. Al analizar el contenido de los informes técnicos en materia ambiental se advierte que éstos realizan un análisis de la situación desde el punto de vista especializado y formulan una recomendación para que la oficina jurídica de la entidad evalúe la viabilidad de adoptarla o no, que en el presente caso corresponde a la imposición de la medida preventiva y las decisiones de levantamiento provisional de la misma. Así las cosas, se evidencia que no se configura el acto administrativo complejo, habida consideración de que se trata de dos disposiciones proferidas por la misma autoridad dentro de una misma actuación administrativa procesal, que tienen la entidad de ser instrumentos necesarios y concatenados para adoptar la decisión de imponer una medida preventiva, pero que nacen a la vida jurídica de forma separada e independiente, a saber: el análisis técnico, cuya manifestación de voluntad es tan sólo una recomendación, y el análisis jurídico, cuya decisión es la de acoger o no la recomendación técnica formulada en el informe. En ese sentido, es claro que no existe una interdependencia entre ambas actuaciones, sino que por el contrario son actuaciones autónomas, que pueden incluso llegar a ser contrarias en aquellos eventos en que no se acoja la recomendación, y que hacen parte de un procedimiento administrativo, en este caso, sancionatorio.
RECURSO DE APELACIÓN Contra decisión que rechazó la demanda por no ser los actos demandados susceptibles de control judicial / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Aquél que crea, modifica o extingue una situación jurídica / ACTO DE TRÁMITE Concepto / ACTO DE TRÁMITE Lo son los informes técnicos / ACTO DE TRÁMITE - No es susceptible de control judicial / RECHAZO DE LA DEMANDA - Procede por ser el acto demandado de trámite
[L]os informes técnicos que profiere una autoridad ambiental en el trámite de un procedimiento administrativo, como es el sancionatorio, son actuaciones que sirven de sustento y buscan que se adopte una decisión, esto es, son actos de trámite o, propiamente, preparatorios. Los actos administrativos de trámite son aquellos que no contienen una manifestación de la voluntad de la Administración que decidan el fondo del asunto; es decir, en los que no se crea, extingue ni modifica una situación jurídica concreta o que no hacen imposible continuar con una actuación. [ ] Teniendo en cuenta que los informes técnicos son el resultado de estudios que son necesarios para la formación del acto definitivo (en este caso, la imposición de la medida preventiva) y que surgen dentro del proceso administrativo, de ninguna manera puede entenderse que concluyen la actuación, pues con ellos no se decide de fondo el proceso ni tampoco se adoptan decisiones que hagan imposible continuar con aquél, dando como resultado una naturaleza de acto administrativo de trámite. [ ] De lo anterior se colige que los actos administrativos susceptibles de control jurisdiccional son aquellos que ponen fin a la actuación administrativa y deciden de fondo el asunto, esto es los que crean, modifican o extinguen una situación jurídica. De contera, los actos de trámite, como los informes técnicos aquí demandados, son actos que sirven de soporte para la expedición del acto definitivo, y como tal, no son susceptibles de ser demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL - Aquél que modifica una situación jurídica / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL Lo es el que impone una medida preventiva / RECHAZO DE LA DEMANDA - Improcedente
[E]n lo que respecta a la naturaleza del acto administrativo que impone una medida preventiva, resulta necesario revocar la decisión del Tribunal, habida consideración que no se trata de un mero acto de trámite, sino que, por el contrario, se trata de un acto que modifica una situación jurídica concreta, esto es, un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial. [ ] [E]s claro que la medida preventiva impuesta a través de la Resolución DRSOA No. 101 del 13 de noviembre de 2015 modifica una situación jurídica concreta, como es que la empresa REII ya no podrá continuar realizando las actividades para las cuales le fue otorgada la Licencia Ambiental mediante Resolución 1185 de 2012, lo cual deriva no sólo en un eventual perjuicio monetario al no poder continuar ejerciendo su actividad económica, sino en la imposibilidad de ejecutar el objeto mismo de la sociedad. Así, es dable concluir que esta decisión es de las demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo mismo se predica de las otras dos resoluciones, esto es, la Resolución DRSOA No. 69 del 17 de junio de 2016 y DRSOA No. 04 del 27 de enero de 2017, que ordenaron levantar provisionalmente la medida preventiva, habida consideración de que en ellas se accede a ello únicamente de manera temporal y con el fin de realizar ciertos arreglos, mantenimientos y pruebas para que la empresa pueda acreditar el cumplimiento de las condiciones que eventualmente, de poder comprobarse, permitan el levantamiento definitivo de la misma, lo que se traduce en que mantienen vigente la medida preventiva de la que es destinataria la empresa REII. [ ] En tal escenario, esta Sala considera que es necesario revocar la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, ordenar que se provea sobre la admisión de la demanda presentada en lo que respecta a las resoluciones que impusieron la medida preventiva y decidieron su levantamiento provisional, pues se trata de actos que son pasibles de control jurisdiccional.
NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera, Segunda y Quinta, de 26 de noviembre de 2015, Radicación 25000-23-41-000-2013-00717-01, C.G.V.A.; 26 de abril de 2016, R. 11001-03-24-000-2013-00381-00 (3675-14 22), C.P. William Hernández Gómez; 11 de octubre de 2007, Radicación 11001-03-25-000-2005-00115-00 (4984-05), C.G.E.G.A.; 26 de octubre de 2009, Radicación 11001-03-28-000-2008-00026-00, C.F.J.O.; y Corte Constitucional, sentencia C-703 de 2010, M.G.E.M.M..
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 25000-23-41-000-2017-01391-01
Actor: RECICLAJES, EXCEDENTES E INCINERACIONES INDUSTRIALES REII S.A.S
Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA
Referencia: No es cierto que los informes técnicos y los actos administrativos expedidos con base en ellos sean actos administrativos complejos.
Es cierto que los informes técnicos proferidos dentro de un proceso sancionatorio ambiental son actos administrativos de trámite no susceptibles de control judicial.
No es cierto que los actos administrativos por medio de los cuales se imponen medidas preventivas en el marco de procesos sancionatorios ambientales sean actos de trámite, si con ellos se modifica una situación jurídica concreta.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra el auto del 30 de mayo de 2018, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se rechazó la demanda por considerar que los actos demandados no son susceptibles de control judicial al ser actos de trámite.
Para el efecto, SE CONSIDERA:
I. La demanda
Por conducto de apoderado, la empresa Reciclajes, Excedentes e Incineraciones Industriales REII S.A.S. (en adelante REII) promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, cuyas pretensiones son las siguientes:
PRETENSIONES PRINCIPALES
PRIMERO: Que se declare NULO el acto administrativo complejo integrado por: (i) El Informe Técnico DRSOA 591 del 12 de noviembre de 2015 y (ii) El auto DRSOA 101 del 13 de noviembre de 2015, expedido por la Dirección Regional de Soacha de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
SEGUNDO: Que se declare NULO el acto administrativo complejo integrado por: (i) El Informe Técnico DRSOA 148 del 20 de mayo de 2016 y (ii) El auto DRSOA 069 del 17 de junio de 2016, expedido por la Dirección Regional de Soacha de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
TERCERO: Que se declare NULO el acto administrativo complejo integrado por: (i) El Informe Técnico DRSOA 587 del 22 de noviembre de 2016 y (ii) El auto DRSOA 04 del 27 de enero de 2017, expedido por la Dirección Regional de Soacha de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.
CUARTO: Como consecuencia de...
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