Auto nº 11001-03-25-000-2013-00766-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 8 de Julio de 2019
| Fecha | 08 Julio 2019 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., ocho (8) de julio de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-25-000-2013-00766-00
Actor: M.J.S.E.
Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL - MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO
Referencia: NULIDAD
RESUELVE MEDIDA CAUTELAR
El Despacho decide sobre la solicitud de suspensión provisional presentada por el demandante en contra del artículo 1 del Decreto 2943 de 2013, “Por el cual se modifica el parágrafo 1o del artículo 40 del Decreto 1406 de 1999”, proferido por el Ministerio del Trabajo.
1. La petición:
El actor solicitó la suspensión provisional de la norma demandada por considerar que con su expedición se vulneraron los artículos 22, 161 y 206 de la Ley 100 de 1993, al estimar que trasladó a los empleadores la obligación de asumir las incapacidades a cargo del Régimen Contributivo.
Sostuvo que al reglamentar las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993, en especial con la expedición del acto acusado, el ejecutivo invadió la órbita del legislador, modificando lo establecido por la precitada ley.
Afirmó que se cumplen los presupuestos necesarios para decretar la suspensión provisional del artículo 1 del Decreto 2943 de 2013, por transgredir el ordenamiento superior al imponer al empleador la obligación de asumir el valor de los primeros dos (2) días de incapacidad originada en un siniestro de origen común; no obstante, que dichas prestaciones económicas están asignadas a las Administradoras del Régimen Contributivo en Salud por disposición de la Ley 100 de 1993.
Concluyó que la única forma que la Ley 100 de 1993 ha previsto que el empleador responda por el reconocimiento y pago de las prestaciones a cargo de las EPS es cuando sea negligente y omita el cumplimiento de los deberes asignados en la misma ley.
2. Traslado de la solicitud al demandado
Mediante proveído del 10 de octubre de 2017, se ordenó correr traslado a la parte demandada del escrito de suspensión provisional.
2.1. El Ministerio de Salud y Protección Social, actuando por conducto de apoderado judicial, se pronunció en oportunidad señalando que no se configuran los requisitos para decretar la medida dado que el acto acusado fue derogado por el Decreto 780 de 2016, que reguló plenamente los temas previstos en el parágrafo 1° del artículo 40 del Decreto 1406 de 1999, modificado por el artículo 1° del Decreto 2943 de 2013, parágrafo 1° del artículo 3.2.1.10 del Decreto 780 de 2016, el cual no fue demandado en el presente proceso, ni podrá serlo, toda vez que en los términos del artículo 173 de la Ley 1437 de 2011, la demanda solo podrá ser adicionada, aclarada o modificada una sola vez, lo que aquí ya se hizo.
Agregó que por consiguiente, de conformidad con el artículo 3 de la Ley 153 de 1887, tanto el parágrafo primero del artículo 40 del Decreto 1406 de 1999 como el artículo 1 del Decreto 2943 de 2013 “resultan insubsistentes” por existir una nueva ley que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.
Citó el numeral 5 del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011, que se refiere a la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos cuando no estén vigentes, para señalar que carecería de objeto decretar la suspensión provisional de un acto administrativo que a la fecha está derogado.
2.2. A su vez, el Ministerio del Trabajo, actuando por conducto de apoderado judicial, se pronunció en oportunidad en los siguientes términos:
Consideró que la solicitud de suspensión provisional no esgrime las razones por las cuales los actos administrativos perjudican normas superiores de manera ostensible ni hace ninguna valoración de fondo.
Aseveró que la violación alegada no surge de la simple comparación entre los actos administrativos y su confrontación con las normas superiores invocadas, por lo que es improcedente el decreto de la medida cautelar solicitada.
Adujo que los cargos endilgados no tienen vocación de prosperidad habida cuenta que el artículo 1 el Decreto 2943 reglamentó un elemento contenido en las disposiciones legales vigentes del Código Sustantivo del Trabajo sobre la incapacidad temporal de origen común, preservando el deber de los empleadores, pero matizado por el Sistema de Seguridad Social, cuyas atribuciones para el Régimen Contributivo le instan a asumir la carga de aquellas que superen los dos días, de tal manera que el ejecutivo, en desarrollo de la facultad reglamentaria, hizo un ejercicio de armonización, por un lado resguardando “el deber ab initio del empleador deferido por el Código Sustantivo del Trabajo pero luego considerando también las obligaciones del Sistema de Seguridad Social”.
3. Consideraciones frente a las medidas cautelares:
Conforme con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
La Ley 1437 de 2011 en el artículo 229 dispone en relación con las medidas cautelares lo siguiente:
“[…] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.”
La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento.
Parágrafo. La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio […]”.
La citada Ley 1437 definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional, tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho, indicando en el inciso primero del artículo 231:
“Artículo 231.- Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…)”.
En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014-03799, señaló:
“[…] Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final.
[…]”
4. Caso Concreto
En aras de abordar el correspondiente estudio de los actos acusados frente a los cuales se solicita la suspensión provisional es menester tener en cuenta lo siguiente:
En la demanda inicial se pidió la nulidad del parágrafo primero del artículo 40 del Decreto 1406 de 1999, así como su suspensión provisional.
En la reforma se mantuvo la pretensión inicial y se adicionó una nueva en el sentido de que fuera declarada la nulidad del artículo 1 del Decreto 2943 de 2013; sin embargo, solo se pidió la suspensión provisional de este último, desistiendo de la solicitud frente al artículo 40 del Decreto 1406 de 1999.
Con el propósito de decidir esta petición, el Despacho analizará lo siguiente: (i) la vigencia de la disposición frente a la cual se solicita la suspensión provisional y, (ii) los argumentos que sustentan la medida cautelar.
4.1. La vigencia de la disposición frente a la cual se solicita la suspensión provisional:
El actor pide la suspensión provisional del artículo 1 del Decreto 2943 de 2013, que tal como afirmó el demandado fue derogado por el Decreto 780 de 2016, el cual reguló plenamente los temas previstos en el parágrafo 1° del artículo 40 del Decreto 1406 de 1999 y no se demanda en el presente asunto; sin embargo, el Despacho estima que es procedente descender en el análisis del caso, toda vez que el decreto compilatorio expresamente manifiesta la vigencia y ejecutoriedad del decreto compilado, además de reproducirlo textualmente, de conformidad con lo establecido en el parágrafo 1 de su...
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