Auto nº 407/19 de Corte Constitucional, 25 de Julio de 2019

1. Demanda de inconstitucionalidad

   El 10 de mayo de 2019, el ciudadano J.N.M.J. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso 3 del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016, “por la cual se dictan disposiciones que regulan la operación del Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones". Según esta disposición, “los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la vigencia de la Ley 1753 de 2015, quedarán en firme a partir de la entrada en vigencia de la presente ley”.

   A juicio del accionante, la medida legislativa vulnera los artículos 1, 29, 48, 49, 58, 83 y 365 de la Constitución Política, ya que al desconocer las previsiones normativas contenidas en las leyes 1753 y 1797 de 2015, que fijaban el plazo de firmeza de los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento en el sistema de seguridad social en salud, desconoció también las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos bajo el amparo de dicha normatividad, y, en particular, los reconocimientos y los giros de los recursos de aseguramiento realizados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, los cuales, “quedaron sin firmeza alguna, toda vez que este inciso sólo reconoció la firmeza de aquellos procesos que tuvieren una antigüedad mayor a los 2 años a la entrada en vigencia de la ley 1753 de 2015”. Con ello, la norma impugnada dejó en una situación de indefinición jurídica todos aquellos casos regidos por las leyes 1753 y 1797 de 2015, así como los derechos ya adquiridos al amparo de dicha normatividad.

   Según el actor, la circunstancia anterior genera una múltiple vulneración de la Carta Política, en los siguientes sentidos: (i) primero, la norma transgrede los principios de certeza, seguridad jurídica y perención, componentes esenciales del Estado de Derecho, así como el derecho al debido proceso y el principio de legalidad, establecidos en los artículos 1, 29 y 84 de la Constitución Política, por introducir un cambio intempestivo en el ordenamiento jurídico que prescinde las regulaciones ya establecidas para el procedimiento de reintegro de los recursos apropiados sin justa causa, máxime cuando al momento de expedirse la Ley 1797 de 2016, ya “existían disposiciones reglamentarias y decisiones jurisprudenciales constitucionales en la comunidad jurídica, que permitían determinar el plazo de firmeza de tales reconocimientos y giros”; (ii) segundo, la previsión atacada desconoce los derechos adquiridos reconocidos en el artículo 58 de la Carta Política, al permitir reclamaciones sobre situaciones jurídicas ya consolidadas bajo la normatividad anterior, y en particular, bajo la vigencia del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, sin que este desconocimiento se encuentre soportado en algún principio de razón suficiente, y en detrimento de los derechos tanto de ADRES como de las EPS; (iii) tercero, la norma demandada no responde a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad en la regulación del servicio público de salud, pues esta busca la aplicación de los límites temporales contemplados en la Ley 1753 de 2015 a las operaciones efectuadas con anterioridad al 9 de junio de 2015 y con posterioridad al 9 de junio de 2013, “bajo el entendido que supuestamente el efecto jurídico sería la expiración automática del plazo para efectuar reclamaciones posteriores, lo que implicaría anular la procedencia de las reclamaciones en relación con dichas operaciones, en detrimento de los recursos de la salud”; sin embargo, tal como y como ocurre en todos los escenarios jurídicos, los actores de la salud deben estar sujetos a plazos y límites temporales para el ejercicio de sus derechos, de suerte que una vez vencidos, no pueden intentar revivirlos a través de leyes con efectos retroactivos; (iv) finalmente, la norma impugnada vulnera el principio de confianza legítima reconocido en el artículo 83 de la Carta Política, al retirar la firmeza que el ordenamiento jurídico previamente le había otorgado a los procesos de giro y reconocimiento efectuados en los dos años previos a la expedición de la Ley 1753 de 2015, y hasta la entrada en vigencia de dicha ley.

2. Trámite procesal

   2.1. Mediante comunicación del 15 de mayo de 2019, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió el expediente de la referencia al despacho de la magistrada D.F.R., quien a partir de ese momento asumió la sustanciación del caso.

   2.2. A través de auto del 31 de mayo de 2018, la magistrada sustanciadora inadmitió la demanda, al concluir que ninguno de los cargos había satisfecho las cargas de especificidad y pertinencia.

   A juicio de la magistrada, la ineptitud de la demanda se explica por la confluencia de cuatro tipos de deficiencias:

   Primero, por no haberse indicado las razones por las que el desconocimiento de la normatividad legal y reglamentaria anterior a la Ley 1797 de 2016 se traduce en una vulneración de la Carta Política, y, en particular, de los derechos adquiridos y del derecho al debido proceso, y de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima. A su juicio, esta explicación era indispensable para la configuración de la controversia constitucional, como quiera que, en principio, el legislador no se encuentra atado o vinculado a las fórmulas y a los esquemas normativos anteriores, menos aún si, como ocurre en este caso, se encuentran plasmados en normatividades de naturaleza reglamentaria, y por tanto, de inferior jerarquía a la ley: “No se ve por qué el poder legislativo tendría que verse atado a fórmulas normativas anteriores, que ni siquiera se encontraban en una ley, sino en reglas de carácter reglamentario y, por tanto, de menor rango. No es claro por qué el hecho de que el legislador hubiese limitado su facultad de amplia configuración normativa a lo dispuesto previamente en Decretos sobre la materia, implica una violación al principio de seguridad jurídica, al principio democrático, al debido proceso o al principio de legalidad”.

   Además, propiamente hablando, el presunto desconocimiento de los principios y derechos alegados por el accionante, deriva, no de la disposición jurídica demandada como tal, sino de la interpretación y aplicación que se pueda hacer de la misma por los operadores jurídicos, así como del entendimiento que se tiene de los precedentes normativos de naturaleza reglamentaria y jurisprudencial en la materia. En efecto, en el escrito de acusación se afirma que la norma impugnada varía las reglas sobre el plazo de firmeza de las operaciones de reconocimiento y giro de recursos en el sistema de seguridad social en salud, y que, al hacerlo, desconoce los derechos adquiridos en razón de esta firmeza. Sin embargo, como esta firmeza deriva de inferencias a partir de precedentes normativos de orden reglamentario y jurisprudencial que no son unívocos, la afectación ius fundamental que se alega en la demanda no se deriva de la norma impugnada como tal, sino de la lectura y aplicación que se hace del ordenamiento jurídico: “Es claro, entonces, que no se acusa el texto legal en cuestión, ni las reglas que específicamente se siguen de este, sino contra las reglas y consecuencias que se derivan del texto legal acusado, leído en conjunto con otras varias normas y decisiones jurisprudenciales”.

   Tercero, la existencia de los derechos adquiridos que se entienden desconocidos en la demanda constituye tan solo un supuesto del accionante, pero del cual no hay certeza jurídica alguna, ya que “la existencia de tal derecho depende, en efecto, de la interpretación que de las normas legales y decisiones jurisprudenciales invocadas hace la acción de inconstitucionalidad presentada, tanto por su contenido y alcance, como por su aplicación en el tiempo”.

   Finalmente, se argumenta que los cargos de la demanda plantean una problemática ajena al control abstracto de constitucionalidad, ya que las acusaciones se dirigen, no contra el precepto demandado como tal, sino contra los efectos que se puedan derivar por su interpretación y aplicación por los operadores jurídicos.

   2.3. El pasado 10 de junio, el actor presentó escrito de corrección de la demanda, en la que se replican los argumentos esgrimidos previamente en el escrito de acusación original.

   2.4. Mediante auto del 26 de junio de 2019, la magistrada sustanciadora rechazó la demanda de inconstitucionalidad, sobre la base de que las deficiencias identificadas en el auto inadmisorio no fueron subsanadas, y de que, por tanto, se mantiene el hecho de que las acusaciones no controvierten la validez de la disposición demandada, sino “las implicaciones normativas que, de acuerdo con los demandantes, es necesario aceptar”, como la de haber alterado las reglas del juego sobre la firmeza de las operaciones de reconocimiento y giro de los recursos de aseguramiento en el sistema público de salud. En últimas, entonces, “los argumentos (..) no se dirigen estrictamente contra la norma legal acusada, sino contra los efectos que se generan en el sistema jurídico si se tiene en cuenta, de acuerdo a la interpretación del accionante, que de acuerdo normatividad vigente era forzoso concluir que se tenían derechos adquiridos sobre la materia regulada”.

3. Recurso de súplica

   El 4 de julio de 2019, el actor interpuso recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda, argumentando que la inadmisión y el rechazo del escrito de acusación se sustentaban en un entendimiento equivocado de los cargos planteados. A su juicio, aunque en los autos de inadmisión y de rechazo se concluye que los peligros advertidos por el actor versan sobre la aplicación de que se haga de la norma demandada, y no del precepto jurídico como tal, en realidad el cuestionamiento recae sobre la disposición impugnada por infringir directamente el principio de irretroactividad de la ley. Así planteada la controversia constitucional, tenía pleno sentido que en la demanda y en el escrito de corrección se haya hecho alusión a los efectos inconstitucionales de la medida legislativa, en tanto estos se derivan de la infracción al principio de irretroactividad.

   Para acreditar la pertinencia del planteamiento, el accionante recoge algunos precedentes de este tribunal acerca del referido principio[1], para luego concluir que cuando la Corte Constitucional efectúa el escrutinio judicial de la legislación a la luz de los principios de irretroactividad, el reconocimiento de los derechos adquiridos, buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, se remite necesariamente a los efectos de la disposición objeto de control. Así las cosas, “el auto que rechaza la demanda confunde los efectos de la norma demandada con los aspectos que de su aplicación temporal conllevan su inconstitucionalidad y que resultan necesarios dejar expuestos para que los cargos que se formulan cumplan las exigencias de especificidad y pertinencia (…) el auto que rechaza la demanda considera que los cargos refieren a efectos de la norma, cuando se trata de las violaciones que por efecto de la aplicación en el tiempo conlleva a que se desconozcan principios y disposiciones de carácter constitucional”.

   Así, con respecto al cargo por la afectación de los principios de legalidad, certeza, seguridad jurídica y perención y del derecho al debido proceso, la acusación no apunta a cuestionar la forma en que eventualmente la norma puede ser aplicada por los operadores jurídicos, sino que se estructura en función de su contenido, el cual, en sí mismo considerado, desconoce situaciones jurídicas consolidadas y derechos adquiridos bajo el amparo de normatividad anterior. Lo propio puede advertirse frente a las acusaciones por la presunta afectación del artículo 58 de la Carta Política, de los principios de razonabilidad y proporcionalidad y del principio de confianza legítima, al permitir reclamaciones que según la Ley 1753 de 2015 ya no eran procedentes, sin que esta medida se encuentre justificada a partir de consideraciones vinculadas a la favorabilidad, a la equidad, o cualquier otra finalidad constitucionalmente admisible. Con ello, la norma legal, en sí misma considerada, desconoció que en virtud de reglas anteriores, algunas operaciones de reconocimiento y giro de recursos del aseguramiento en salud efectuadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 1797 de 2016, ya habían adquirido firmeza, o estaban próximos a ello.

   En este orden de ideas, como las razones de inconstitucionalidad expuestas en la demanda y en el escrito de corrección son claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, el auto de rechazo “se convierte en una denegación para que el máximo órgano de lo constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad censurada (…) lo cual nos lleva a solicitar a la Sala Plena de la Honorable Corte Constitucional que proceda a su revocatoria, y que en su lugar proceda a la admisión de la demanda”.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con lo establecido en los artículos 6º del Decreto 2067 de 1991[2] y 50 del Acuerdo No. 02 de 2015[3].

2. Naturaleza y requisitos del recurso de súplica

   El recurso de súplica ante la Plena de la Corte Constitucional tiene por objeto controvertir la decisión de rechazo de una demanda de inconstitucionalidad, cuando se estima que la determinación judicial es injustificada[4].

   Partiendo de esta directriz general, este tribunal ha hecho las siguientes precisiones: (i) primero, que en razón de su carácter excepcional y estricto, el recurso de súplica no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias del escrito de acusación, ni para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, o adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador[5]; (ii) por la razón anterior, cuando el rechazo de la demanda obedece al silencio del accionante durante el término para su corrección, el recurso es improcedente, en la medida en que este no sustituye la oportunidad para subsanar las deficiencias advertidas en el auto inadmisorio[6]; (iii) cuando se corrige la demanda pero el magistrado sustanciador estima que las deficiencias del escrito de acusación no fueron subsanadas, el recurso debe orientarse a rebatir los fundamentos de tal determinación, y a mostrar que, en realidad, el escrito de acusación ofrece todos los elementos de juicio para la estructuración de la controversia constitucional y para el escrutinio judicial; se trata entonces de presentar un razonamiento que evidencia el yerro en que incurrió la providencia al rechazar la demanda de inconstitucionalidad[7]; (iv) el ámbito de competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[8].

3. Análisis del recurso de súplica

   3.1. Teniendo en cuenta los parámetros anteriores, la Sala encuentra que el recurso fue presentado dentro del término de ejecutoría de la providencia que rechazó la demanda, como quiera que la misma fue notificada por medio del estado número 104 del 28 de junio de 2019, y el actor interpuso el recurso impugnatorio el 4 de julio[9], esto es, dentro de los tres días hábiles previstos para el efecto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1° del artículo 50 del Acuerdo 02 de 2015[10].

   3.2. Asimismo, la Sala comparte los argumentos del accionante, en el sentido de que el auto de rechazo se concluyó que la controversia planteada no era susceptible de ser evaluada en el escenario del control abstracto de constitucionalidad, pese a que la demanda proporcionó los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad.

   3.2.1. Primero, tanto en la demanda como el escrito de corrección se precisaron e individualizaron los extremos del juicio de constitucionalidad, esto es, el contenido normativo correspondiente a la prescripción legal cuyo escrutinio se propone, los mandatos de la Carta Política que servirían como parámetro del control, y las razones de la incompatibilidad entre uno y otro contenido.

   - Con respecto al contenido normativo impugnado, el accionante sostiene que a la luz del inciso 3 del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016, las operaciones de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento en salud efectuadas con dos años de anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, quedaron en firme con la entrada en vigencia de la Ley 1797 de 2016, y que, en contraste, el legislador no extendió el reconocimiento de esta firmeza a las operaciones realizadas posteriormente, esto es, las efectuadas entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015, pese a que según la precitada Ley 1753 de 2015, debían quedar en firme una vez transcurridos dos años desde su realización. A su juicio, lo anterior implica que estas operaciones pueden ser objeto de reclamación, pese a que según el propio ordenamiento jurídico quedarían en firme una vez transcurridos dos años desde su realización.

   Este entendimiento del precepto demandado no sólo es compatible con su tenor literal, sino también con la lectura que se ha hecho del mismo en la comunidad jurídica.

   Así, el Decreto 1829 de 2016 del Ministerio de Salud y Protección Social[11] reguló la firmeza de los reconocimientos y giros de recursos del aseguramiento en el sistema público de salud a partir de esta interpretación, determinado que aunque según el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, estas operaciones quedan en firme después de transcurridos dos años desde su realización, de suerte que una vez vencido dicho plazo no es procedente ninguna reclamación, en razón del precepto impugnado “para los reconocimientos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015 [el plazo] deberá aplicarse a partir de la entrada en vigencia de la referida ley”. De este modo, el artículo 2.6.1.6.2. estableció que “los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud quedarán en firme transcurridos 2 años después de su realización; para aquellos efectuados entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la ley en mención. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna”.

   Por su parte, el Decreto 969 de 2016, “por medio del cual se modifica el artículo 2.6.1.6.1. del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud y Protección Social, adicionado mediante el Decreto 1829 de 2016”, fijó algunas definiciones para dar claridad a la aplicación de los términos de firmeza de las operaciones jurídicas anteriores, determinando que la reclamación “corresponde a la remisión de la solicitud de aclaración a los sujetos del procedimiento de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, por parte del FOSYGA o quien haga sus veces, con la cual se da inicio a dicho procedimiento y se interrumpe el plazo para que opere la firmeza sobre los reconocimientos y giros del aseguramiento en salud realizados a partir del 9 de junio de 2013”.

   Dentro de esta misma línea, la Resolución 4358 de 2018 del Ministerio de Salud, “por la cual se establece el procedimiento para el reintegro de los recursos del sector salud a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES, apropiados o reconocidos sin justa causa”, determinó que en función del inciso final del artículo 16 de la ley 1797 de 2016, los reconocimientos y giros de los recursos del aseguramiento en salud realizados dos años antes de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, es decir, antes del 9 de junio de 2013, se encuentran en firme, y que, por tanto, respecto de las operaciones efectuadas “entre el 9 de junio de 2013 y el 8 de junio de 2015, dicho término contará a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015”.

   De este modo, la Sala concluye que el accionante individualizó acertadamente el contenido normativo impugnado, y que este puede ser objeto del escrutinio judicial.

   - Con respecto a las individualización de los mandatos constitucionales presuntamente infringidos, el accionante sostiene, tanto en la demanda de inconstitucionalidad como en el escrito de corrección, que la medida legislativa desconoce los principios de certeza, seguridad jurídica y perención como elementos estructurales del Estado de Derecho establecido en los artículos 1, 29 y 84 de la Carta Política, el reconocimiento de los derechos adquiridos consagrado en el artículo 58 de este mismo instrumento, los principios de razonabilidad y proporcionalidad a los que se debe sujetar la regulación del servicio público de salud en los términos de los artículos 48, 49 y 365, y el principio de confianza legítima consagrado en el artículo 83 superior.

   Estos mandatos que según el accionante fueron infringidos por el legislador, corresponden a disposiciones jurídicas contenidas en la Carta Política, susceptibles de servir como estándar del juicio de constitucionalidad. Así, el artículo 1 establece que Colombia es un Estado de derecho; el artículo 58 determina expresamente que “se garantizan la propiedad privada y los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores”; el artículo 29 consagra el derecho al debido proceso, su aplicabilidad a todas las actuaciones judiciales y administrativas, y la prohibición de ser juzgado “sino conforme a las leyes preexistentes”; el artículo 83 determina que “las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”, y el 84 prescribe que “cuando un derecho una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio”; los artículos 48, 49 y 365 fijan los estándares a los cuales se debe sujetar el legislador para intervenir en la economía y para regular los sistemas de seguridad social, y en particular, el sistema de salud, determinando, entre otras cosas, que “la seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad”, que “la atención en salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado”, que “corresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de los servicios de salud a los habitantes y de saneamiento ambiental conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad”.

   Como puede advertirse, los mandatos que según el demandante fueron infringidos por el legislador, se encuentran vinculados directamente a las disposiciones de la Carta Política indicadas en el párrafo precedente, y, además, los mismos han sido empleados como estándar del juicio de constitucionalidad por este tribunal. En este orden de ideas, la Sala concluye que la demanda y el escrito de corrección proporcionaron este elemento de la controversia judicial.

   - Finalmente, el accionante precisó las razones de la oposición normativa entre la medida legislativa impugnada y el ordenamiento superior.

   A juicio, esta oposición se explica porque el artículo 16.3 de la Ley 1797 de 2016 desconoció las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos bajo el imperio del artículo 73 de la Ley 1753 de 2015. En efecto, este último precepto determinó que “los procesos de reconocimiento y giro de los recursos del aseguramiento de Seguridad Social en Salud quedarán en firme transcurridos dos (2) años después de su realización. Cumplido dicho plazo, no procederá reclamación alguna”, y bajo el amparo de esta norma, las operaciones descritas efectuadas entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015 debían quedar en firme una vez transcurrido el lapso temporal de dos años.

   Así, una declaración efectuada el día 10 de junio de 2013 debía quedar en firme, según lo establece el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, el día 10 de junio de 2015; empero, en razón de la previsión demandada, la contabilización de este plazo de dos años se efectúa a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1753 de 2015, esto es, el día 9 de junio de 2015, con lo cual la firmeza se viene a producir el 9 de junio de 2017, es decir, 4 años después de la operación jurídica, plazo que evidentemente difiere del establecido originalmente por el legislador, y al amparo del cual los actores del sistema de salud concluyeron que los giros y declaraciones serían incontrovertibles dos años antes.

   Independientemente de la solidez del argumento anterior, cuestión esta que no es susceptible de ser evaluada en este escenario, lo cierto es que la aplicación retroactiva de la ley dispuesta en el precepto demandado, razonablemente podría llegar a erosionar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, la razonabilidad y la proporcionalidad de la intervención del Estado en el sistema de seguridad social en salud, y el reconocimiento de los derechos adquiridos. Por ello, la Sala concluye que el accionante dio cuenta de la presunta incompatibilidad entre la medida legislativa impugnada y la Carta Política.

   3.2.2. Habiendo proporcionado el accionante los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad propuesto en la demanda de inconstitucionalidad, los reproches efectuados por el juez constitucional no pueden dar lugar al rechazo del escrito de acusación.

   - La primera objeción, planteada en el auto de inadmisión y no el auto de rechazo, consiste en que los cargos “no muestran por qué el no haber tenido en cuenta normas reglamentarias anteriores, conlleva una violación de las normas constitucionales sobre seguridad jurídica invocada (…) y no se ve por qué el poder legislativo tendría que verse atado a fórmulas normativas anteriores, que ni siquiera se encontraban en una ley, sino en reglas de carácter reglamentario, y por tanto de menor rango. No es claro por qué el hecho de que el legislador no hubiese limitado su facultad de amplia configuración normativa a lo dispuesto previamente en Decretos sobre la materia, implica una violación al principio de seguridad jurídica”.

   De este señalamiento no se infiere la improcedencia del escrutinio judicial, ya que la pretensión del accionante no es que el legislador mantenga el plazo de firmeza de las operaciones de declaración y giro de recursos del aseguramiento en salud en dos años desde su realización, pues de hecho el legislador mantuvo este límite temporal en el mismo artículo 16 de la Ley 1797 de 2016. Lo que se cuestiona es que el inciso 3 reguló situaciones jurídicas anteriores a su entrada en vigencia prescindiendo de las regulaciones existentes y de las situaciones jurídicas consolidadas y de los derechos adquiridos bajo su vigencia. Es decir, la crítica no es que el legislador no haya dado continuidad a los estándares normativos anteriores, sino que haya dispuesto una aplicación retroactiva de la ley, desconociendo las situaciones jurídicas reguladas al amparo de otra normatividad. De igual modo, la contraposición normativa que el accionante plantea no se estableció frente a normas de carácter reglamentario que tienen un rango inferior a la ley, sino frente a la Ley 1753 de 2015.

   - La segunda objeción, también planteada en el auto inadmisorio y no en el de rechazo, se refiere a que la existencia de los derechos adquiridos que se entienden desconocidos constituye tan solo un supuesto del accionante, pero del cual no habría certeza jurídica alguna, ya que “la existencia de tal derecho depende, en efecto, de la interpretación que de las normas legales y decisiones jurisprudenciales invocadas hace la acción de inconstitucionalidad presentada, tanto por su contenido y alcance, como por su aplicación en el tiempo”.

   Sin embargo, aunque la demanda de inconstitucionalidad hace alusión a una serie de precedentes jurisprudenciales y reglamentarios anteriores a la Ley 1753 de 2015, los mismos refieren, por un lado, a aquellos que habrían fijado el plazo de firmeza de las operaciones de giro y reconocimiento de recursos del sistema de aseguramiento en el sistema de seguridad social en salud antes de la entrada en vigencia de dicha ley, y ante la ausencia de una disposición legal en la materia, y, por otro lado, a aquellos que reconocen la aplicabilidad del término legal establecido en la ley 1753 de 2015 a las operaciones efectuadas antes de entrar en vigencia la referida normatividad.

   En este orden de ideas, como los cargos planteados por el actor se refieren a hipótesis fácticas que, según explicó el mismo demandante, se encontraban regidas por una norma legal cuyo contenido es claro y cierto, y cuya aplicabilidad ya ha sido reconocida por diferentes instancias jurisdiccionales y administrativas, el argumento sobre la incertidumbre acerca de las situaciones jurídicas y acerca de los derechos adquiridos, resulta infundado. Adicionalmente, entrar a controvertir las razones por las que el actor sostiene que las operaciones jurídicas efectuadas entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015 se rigen por el plazo de firmeza de dos años establecido en el artículo 73 de la Ley 1753 de 2015, rebasa el análisis que cabe realizar en el escenario de la admisión, que se circunscribe a determinar si el actor proporcionó los elementos estructurales del juicio de constitucionalidad propuesto, esto es, si individualizó el contenido normativo impugnado, los mandatos constitucionales presuntamente infringidos, y las razones de la incompatibilidad normativa.

   - Tercero, en el auto inadmisorio del 31 de mayo se argumenta que los cargos de la demanda se estructuran, no en función del contenido normativo que se deriva del inciso 3 del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016, sino de la particular interpretación que el accionante hizo de la misma, a partir de diversos antecedentes normativos y jurisprudenciales: “más que presentarse una evaluación sobre la regla contemplada en el texto normativo acusado, se evalúa la razonabilidad de los efectos normativos que, de acuerdo con las interpretaciones normativas y jurisprudenciales que según la acción presentada debe hacerse. Se trata, pues de un problema de certeza, por cuanto se evalúa la medida legislativa que se concluye a partir de la lectura hecha de la norma, y no del mismo texto legal (…) Es claro entonces, que nuevamente no se acusa el texto legal en cuestión, ni las reglas que específicamente se siguen de este, sino contra las reglas y consecuencias que se derivan del texto legal acusado, leído en conjunto con otras varias normas y decisiones jurisprudenciales”.

   La Sala difiere de este planteamiento, ya que, por un lado, aunque en la providencia aludida se afirma que los cargos se estructuraron en función de una particular interpretación de la disposición demandada y no en función de su contenido, en la misma no se explica en qué consiste la discordancia señalada, esto es, cúal es el contenido de la disposición impugnada, el contenido frente al cual se estructuraron las acusaciones, y las razones de la disparidad entre uno y otro. Adicionalmente, y tal como se explicó en los acápites precedentes, la lectura que hace el actor del precepto impugnado no sólo es compatible con el contenido del artículo 16 de la Ley 1797 de 2016, sino también con la interpretación que se ha hecho del mismo en la comunidad jurídica, según se puede advertir con la normatividad que ha reglamentado y desarrollado la citada ley.

   - Finalmente, la última objeción plasmada en el auto inadmisorio del día 31 de mayo, que fue la que finalmente fue acogida en el auto de rechazo del 26 de junio de 2019, se refiere a que el presunto desconocimiento del ordenamiento superior se origina, no en la norma demandada como tal, sino en la interpretación y aplicación que de la misma se pueda hacer por los operadores jurídicos, si llegan a permitir que se hagan reclamaciones sobre las declaraciones y giros de recursos del sistema de aseguramiento en el sistema público de salud, cuando sobre las mismas no se hubieren hecho tales reclamaciones en los dos años subsiguientes. En tal sentido, en ambas providencias se señala que “y es pues, no por el contenido del mismo texto, sino por la lectura y la aplicación que del mismo se puede hacer, que se concluye que el inciso acusado ‘revive la posibilidad de que puedan ser objeto de relaciones y solicitudes de restitución sobre los procesos de giro y reconocimiento” y que “para este despacho es forzoso concluir que la acción de inconstitucionalidad no se dirige contra la norma legal acusada, sino contra las aplicaciones normativas que, de acuerdo con los demandantes, es necesario aceptar. Esto es, que la norma acusada cambió las reglas del juego y afectó sus derechos, en tanto se debía entender que las reglas aplicables para entonces habían generado situaciones y derechos ciertos (…) el escrito de corrección insiste en los argumentos presentados inicialmente, que no se dirigen estrictamente con la norma legal acusada, sino contra los efectos que se generan en el sistema jurídico, si se tienen en cuenta, de acuerdo con la interpretación del accionante, que de acuerdo a la normatividad vigente, era forzoso concluir que se tenían derechos adquiridos sobre la materia regulada”.

   La Sala comparte el planteamiento esbozado por el actor en el recurso de súplica, en el sentido de que el auto de rechazo confunde los efectos de la norma demandada con su contenido normativo, pues el artículo 16.3 de la Ley 1849 de 2017 se refiere a los efectos temporales del plazo de firmeza de dos años establecido en la Ley 1753 de 2015 y en la misma Ley 1849 de 2017. A juicio del accionante, en la medida en que el precepto demandado fijó un plazo diferente para las operaciones de giro y reconocimiento efectuadas entre el 9 de junio de 2013 y el 9 de junio de 2015, estableciendo una modalidad de aplicación retroactiva de ley, el legislador desconoció los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, así como las situaciones jurídicas consolidadas y los derechos adquiridos bajo el amparo de una normatividad anterior. Independientemente de la solidez de este argumento, lo cierto es que en ella se deja claro que los cargos no apuntaban a cuestionar las eventuales interpretaciones y aplicaciones irregulares que se puedan hacer del precepto demandado, sino a controvertir su contenido.

   Así las cosas, la Sala concluye que el reparo formulado en el auto de rechazo a la demanda de inconstitucionalidad, parte de un entendimiento inadecuado de la misma.

   3.3. Así las cosas, la Sala Plena de la Corte Constitucional concederá el recurso de súplica formulado por el ciudadano J.N.M.J., revocará el auto de rechazo del día 26 de junio de 2019, y admitirá la demanda de inconstitucionalidad correspondiente.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,