Sentencia nº 08001-23-31-000-2008-00260-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 25 de Julio de 2019 (caso SENTENCIA nº 08001-23-31-000-2008-00260-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 25-07-2019)
| Sentido del fallo | INHIBITORIO |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Fecha | 25 Julio 2019 |
| Número de expediente | 08001-23-31-000-2008-00260-01 |
| Normativa aplicada | DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 50 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 135 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 62 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 63 |
ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDABLES - Reiteración de jurisprudencia / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDABLES Normativa / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEMANDABLES Alcance / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO Noción / ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN Noción / ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN Objeto / CONTROL DE LEGALIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO DE EJECUCIÓN Improcedencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Procedencia / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Efectos / ACTO ADMINISTRATIVO QUE NO INDICA LOS RECURSOS PROCEDENTES Efectos / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA Procedencia. Porque los actos demandados no son pasibles de demandarse
2.- En relación con los actos administrativos que pueden ser objeto de control jurisdiccional, la Sala ha insistido en que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 50 y 135 del CCA (vigentes para la época de la presentación de la demanda), son demandables aquellos actos que «deciden directa o indirectamente el fondo del asunto»; es decir, que, en principio, pueden demandarse los actos administrativos definitivos y no los de trámite, puesto que la decisión demandable será aquella que defina la situación jurídica que cree, modifique o extinga una obligación o un derecho del administrado. De allí que esta Sección ha expresado, en reiteradas ocasiones, que los actos administrativos definitivos constituyen una declaración de voluntad dirigida al ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos. Por su parte, los actos administrativos de ejecución no concluyen la actuación administrativa ni definen una situación jurídica, así que, en términos de esta corporación, «los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional se encuentran excluidos de dicho control [judicial], toda vez que a través de ellos no se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones» (auto del 15 de abril de 2010, exp. 1051-08, Sección Segunda, Subsección A, CP: L.R.V.Q.. No obstante, la jurisprudencia acepta el control jurisdiccional de los actos administrativos de ejecución cuando estos omiten o exceden, parcial o totalmente, el contenido de la decisión administrativa o judicial, evento en el que el acto de ejecución estará definiendo una situación jurídica que no fue contemplada en el acto primigenio (providencias del 31 de octubre de 2018, exp. 21486, CP: J.O.R.R.; del 15 de noviembre de 1996, exp. 7875, CP: C.S.O., y del 30 de marzo de 2006, exp. 15784, CP: L.L.D.. ( ) Esta corporación considera que, a pesar de que la citada providencia precisó que la acción de cumplimiento no resultaba ser el medio judicial para obtener pagos de la Administración, a su vez aceptó la existencia del silencio administrativo positivo y, en consecuencia, ordenó al distrito de Barranquilla que declarara los efectos jurídicos del acto ficto positivo. A juicio de la Sala, la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo, implícitamente, conllevaba a que el ente demandado efectuara la devolución de las sumas que, según la demandante, consistían en pagos de lo no debido, pues aceptó la existencia de un silencio administrativo cuyo efecto jurídico era la devolución de los dineros pedidos. Pese a los asuntos opuestos definidos en la anterior providencia, la Administración entendió que la decisión del tribunal se limitaba a declarar la existencia del silencio administrativo positivo, mas no la devolución de lo reclamado. ( ) En criterio de la Sala, el citado acto definió una situación jurídica particular de la demandante en torno a negar la devolución del pago indebido por el ICA de los años gravables 1996 a 2003, sin que este acto haya sido demandado en el presente proceso. Agréguese que la Administración no indicó los recursos contra dicho acto, de manera que pudo demandarse directamente (arts. 62 y 63 del CCA). De igual manera, tal como lo indicó el citado acto administrativo, la demandante pudo ejercitar los mecanismos judiciales procedentes para reclamar la devolución de lo pagado indebidamente, pero la acción de cumplimiento no era el medio jurisdiccional idóneo. Por el contrario, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Oficio nro. OAT-OF-1148-08, del 26 de febrero de 2008, que negó la devolución reclamada, resultaba ser procedente para que esta jurisdicción dirimiera de fondo sobre la legalidad del acto y, eventualmente, reconociera la devolución. Sin embargo, el medio de control que escogió la parte demandante fue la acción de cumplimiento que derivó en la sentencia del 08 de mayo de 2007, providencia que no ordenó la devolución a la actora y que, en todo caso, fue proferida en segunda instancia e hizo tránsito a cosa juzgada, de manera que existe una inmutabilidad jurídica frente a lo que allí fue definido. Adviértase que la providencia de la acción de cumplimiento no es objeto de revisión en este proceso. En ese orden de ideas, los actos de ejecución acusados no están extralimitando las órdenes de la sentencia judicial, como tampoco están definiendo una nueva situación jurídica, circunstancia que, de verificarse, habilitaría el control judicial de tales decisiones. De manera que la presente demanda carece de uno de los presupuestos procesales para que la Sala pueda emitir una decisión de fondo frente a las resoluciones nros. 0000000038-07 y 0000000039-07, del 31 de diciembre de 2007, por tratarse de actos de mera ejecución de una sentencia. Agréguese que la irregularidad del proceso consiste en una ineptitud sustantiva de la demanda y, a diferencia de lo decidido por el a quo, tal ineptitud no se causó por el hecho de que la demandante no agotara la vía gubernativa, sino porque los actos demandados no eran pasibles de demandarse. Vale decir que, contra los actos demandados, en tanto son de ejecución de una sentencia judicial, no procedían recursos, así que no debía agotarse la vía gubernativa y, además, no eran demandables. En consecuencia, se modificará el ordinal primero de la sentencia apelada, en el sentido de declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por tratarse de actos administrativos que no son susceptibles de control judicial.
FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 (CCA) ARTÍCULO 50 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) ARTÍCULO 135 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) ARTÍCULO 62 / DECRETO 01 DE 1984 ARTÍCULO 63
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 08001-23-31-000-2008-00260-01(21533)
Actor: SALUD TOTAL S. A. EPS ARS
Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de mayo de 2013, proferida por la Subsección de Descongestión del Tribunal Administrativo del Atlántico que decidió (f. 397 c 2):
Primero: declárase probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la Sociedad Salud Total EPS contra el distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y en consecuencia se declara inhibida la Sala para fallar el fondo del asunto.
( )
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
El 20 de febrero de 2004, Salud Total solicitó a la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla la devolución del pago de lo no debido en cuantía de $229.510.674, por concepto del ICA de los períodos 1996 a 2003 (ff. 32 a 57). Esta petición fue negada por el distrito, a través de la Resolución INDUCO-0008-04, del 13 de mayo de 2004 (ff. 74 a 78).
El 22 de junio de 2004, la demandante recurrió, en reconsideración, el anterior acto administrativo (ff. 79 a 84), el cual fue admitido mediante el Auto del 02 de julio de 2004 (ff. 86 y 87); sin embargo, el recurso no fue resuelto por la Administración.
Tras el vencimiento del término para decidirse el recurso de reconsideración, la actora solicitó ante la Administración la declaratoria del silencio administrativo positivo (ff. 88 a 92), la cual fue despachada desfavorablemente por medio del Oficio nro. OAT-OF-4218-06, del 07 de julio de 2006 (f. 93).
La demandante en vez de demandar en nulidad y restablecimiento del derecho el acto que negó la solicitud de devolución, a fin de que se reconocieran los efectos del silencio administrativo positivo y poder obtener el reintegro de lo pagado, optó por promover acción de cumplimiento contra el distrito de Barranquilla para que se ordenara el reconocimiento de los efectos del silencio administrativo positivo y la devolución de lo solicitado. Dicha acción fue desatada favorablemente en la sentencia de segunda instancia del 08 de mayo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico (ff. 106 a 118), en la cual se ordenó al ente territorial que expidiera el acto administrativo que reconociera los efectos jurídicos del silencio administrativo positivo configurado, pero sin que se ordenara la devolución del impuesto de industria y comercio de los años 1996 a 2003.
En cumplimiento de la anterior sentencia judicial, el distrito expidió las resoluciones nros. 0000000038-07 y 0000000039-07, ambas del 31 de diciembre de 2007, mediante las cuales simplemente «decretó» la existencia del silencio administrativo positivo, sin reconocer la devolución de las sumas pagadas por concepto del ICA. Estas resoluciones resultan ser el objeto de debate en el presente proceso (ff. 24 a 27 y 28 a 31).
Debido a que los anteriores actos no ordenaron la devolución del pago indebido, el 14 de febrero de 2008, Salud Total S. A...
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