Auto nº 482/19 de Corte Constitucional, 28 de Agosto de 2019

1. El 21 de junio de 2019, S.A.L.B. y L.A.S.P. interpusieron acción de inconstitucionalidad[1] contra el parágrafo transitorio del artículo 12 de la Ley 1904 de 2018.

   El texto de la norma demandada se resalta a continuación:

   “LEY 1904 DE 2018

   (Junio 27)

   Por la cual se establecen las reglas de la convocatoria pública previa a la elección de Contralor General de la República por el Congreso de la República.

   EL CONGRESO DE COLOMBIA

   DECRETA:

   (…)

   ARTÍCULO 12. Vigencia y derogaciones. La presente Ley rige a partir de la fecha de su promulgación y deroga todas disposiciones que le sean contrarias, en especial el artículo 23 de la Ley 5 de 1992.

   PARÁGRAFO TRANSITORIO. Mientras el Congreso de la República regula las demás elecciones de servidores públicos atribuidas a las corporaciones públicas conforme lo establecido en el inciso cuarto del artículo 126 de la Constitución Política, la presente Ley se aplicará por analogía”.

   A juicio de los accionantes, el aparte demandado infringe los artículos 157[2], 158[3], 160[4] y 169[5] de la Constitución, “toda vez que los supuestos jurídicos son enfáticos en afirmar que el título de las leyes debe corresponder al contenido de las mismas, preservar la identidad de materia en el cuerpo normativo, además de debatir el contenido en los cuatro (4) debates para que un proyecto se convierta en Ley de la República”[6]. Así, estimaron que el texto acusado es inexequible por dos cargos.

   1. Inexequibilidad de la norma por vicios sustanciales. Señalaron que el parágrafo transitorio es contrario a los principios de (i) concordancia entre el título y contenido de la ley, y (ii) unidad de materia.

      En cuanto al primero expusieron que al extender por analogía el alcance de la regulación sobre la convocatoria respecto de aquellos servidores que son elegidos por corporaciones públicas se rompe la armonía del proyecto de ley titulado “por la cual se establecen las reglas de la Convocatoria Pública previa a la elección de Contralor General de la República por el Congreso de la República”, pues el proyecto de manera sorpresiva termina regulando una materia completamente distinta, que bien hubiera podido ser objeto de una regulación independiente.

      En cuanto al segundo, refirieron que tanto el articulado como el título del proyecto de ley fungen como criterios orientadores y restrictivos de la iniciativa legislativa, hecho que en el presente caso constituye la transgresión de la unidad temática de la ley, pues esta tenía por objeto regular la convocatoria pública del Contralor y no la situación de otro tipo de servidores públicos.

   2. Inexequibilidad de la norma por vicios en el procedimiento. Sostuvieron que el parágrafo transitorio del artículo 12 es contrario a los principios constitucionales de consecutividad e identidad flexible consagrados en los artículos 157 y 160, pues la disposición acusada no hizo parte del texto radicado del proyecto original, ni se incluyó en la ponencia para primer debate en las comisiones conjuntas, por lo que no surtió una verdadera discusión y aprobación en los cuatro debates exigidos para convertirse en ley de la República.

      En tales condiciones, solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada. Para reforzar su alegato anexaron un cuadro comparativo[7] del trayecto legislativo que transcurrió la norma, en el que ponen de presente el momento en que fue discutido y aprobado el texto del parágrafo acusado. De igual forma, en un disco compacto incluyeron las Gacetas del Congreso que contienen las actas que se surtieron en el trámite legislativo de la norma.

2. Efectuado el reparto, el conocimiento del asunto le correspondió a la Magistrada C.P.S., que en auto del 15 de julio de 2019 inadmitió la demanda[8] indicando que si bien los accionantes conservaron un hilo lógico coherente en su exposición, se encontró que el parágrafo demandado fue objeto de derogatoria expresa por parte del artículo 366 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019[9], y bajo esa condición, los actores no cumplieron con la carga de establecer las razones por las cuales la Corte tiene competencia para decidir.

   Afirmó que en el escrito los accionantes se refirieron a la competencia de la Corporación pero lo hicieron únicamente respecto de la fecha de presentación del mismo en relación con el término establecido por el artículo 157 de la Carta como límite temporal para las demandas por vicios de trámite, sin que nada indicaran sobre la competencia en razón de la materia, específicamente respecto de si la norma sigue produciendo efectos jurídicos pese a su derogatoria expresa.

3. Los demandantes presentaron un escrito de corrección recibido en este Tribunal el 19 de julio de 2019[10], con el que dijeron subsanar la demanda.

4. Mediante auto del 30 de julio de 2019[11], la Magistrada sustanciadora determinó que la corrección de la demanda era insuficiente; en consecuencia, dispuso rechazar la misma y se informó la posibilidad de interponer el recurso de súplica en contra de la decisión.

5. Los actores interpusieron el recurso de súplica en término[12], en el cual señalaron que en el escrito de subsanación se incorporó una argumentación sobre la competencia de la Corte, que citaron nuevamente y que expresa lo siguiente:

   “Adicionalmente, este (sic) Honorable Corte Constitucional es competente en razón de la materia, pues si bien es cierto, el parágrafo transitorio demandado fue objeto de derogatoria expresa por parte del artículo 366 de la Ley 1955, tal disposición tiene vocación de temporalidad, pues como lo ha establecido esta honorable Corporación, la vigencia de las disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo corresponde en principio al cuatrienio del período presidencial, es decir, que al finalizar la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, la norma demandada podría surtir plenos efectos jurídicos”[13].

   Indicaron que con tal argumentación debe revocarse la providencia del 30 de julio y admitirse la subsanación para dar continuidad al proceso.

Competencia

1. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6° del Decreto ley 2067 de 1991[14].

   Generalidades sobre el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad y el recurso de súplica. Demandas sobre normas derogadas.

2. De conformidad con el artículo 241.4 de la Constitución, corresponde a esta Corporación “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Esta facultad no se ejerce de manera oficiosa en razón a que “quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional”[15].

   En este sentido, es esencial la participación de los ciudadanos en la conformación, ejercicio y control del poder político, a través de las acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley (art. 40.6 superior).

3. Por su parte, el artículo 2º del Decreto ley 2067 de 1991 determina que, el ciudadano que ejerce la acción de inconstitucionalidad debe: (i) identificar las normas demandadas; (ii) indicar las disposiciones constitucionales presuntamente infringidas; (iii) explicar las razones por las cuales estas últimas se estiman violadas[16]; (iv) cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado y, (v) justificar la competencia de la Corte.

4. Ahora bien, de conformidad con el artículo 6º del Decreto ley 2067 de 1991 la decisión que rechaza una demanda de inconstitucionalidad puede ser controvertida a través del recurso de súplica, mediante el cual el ciudadano puede solicitar a la Sala Plena que reconsidere tal determinación.

   Sobre el particular, en el auto 073 de 2012 se precisó lo siguiente: “El recurso de súplica permite a quien está legitimado para interponerlo, aportar elementos de convicción que permitan a la Sala Plena resolver sobre la admisión de una demanda previamente rechazada. Así, el escrito respectivo, además de rememorar los argumentos expresados en el escrito inicial o principal, deberá suministrar las razones de inconstitucionalidad en los términos señalados por el Magistrado Sustanciador; de otra manera, el recurrente estaría llevando a la Sala un documento materialmente idéntico a aquél que dio lugar al rechazo, incumpliendo el deber de enmendar o corregir la respectiva demanda.”[17].

   Partiendo de esta premisa este Tribunal ha sostenido la improcedencia del recurso de súplica por ausencia de argumentos con base en que “no puede ser utilizado como vía para presentar nuevos elementos de juicio que reiteren, adicionen o corrijan los expuestos al momento de subsanar la demanda. En consecuencia, la carga argumentativa del recurrente se centra en ofrecer razones que permitan desvirtuar los fundamentos que tuvo el Magistrado Sustanciador para rechazar la demanda y la función de la Sala Plena en estos eventos es precisamente examinar los motivos expuestos, [por lo que] no es posible resolver recursos de súplica en los que el suplicante no desarrolla argumento alguno.”[18].

5. El recurso de súplica contra el rechazo de la demanda de inconstitucionalidad debe controvertir el auto de rechazo, como lo reiteró este Tribunal en auto 058 de 2012: “el objeto del recurso de súplica no es controvertir las consideraciones que fundamentan el auto inadmisorio en el cual se señalan los errores que contiene la demanda de inconstitucionalidad, sino impugnar aquellas que sirvieron de razón jurídica para proferir el auto de rechazo”. Además, el recurrente debe cumplir con un grado mínimo de fundamentación, puesto que es indispensable que “efectúe un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del Auto de rechazo. Por esta razón, el recurso de súplica no está llamado a convertirse en nueva oportunidad para adicionar, complementar, aclarar o reformar una demanda sino que, por su propia esencia, está destinado a controvertir la posición que el Magistrado Sustanciador haya tomado en un caso concreto.[19]”.

6. Por otra parte, cuando se interpone una demanda de inconstitucionalidad frente a una norma que ha sido derogada, bien de forma expresa, táctica u orgánica, carece de objeto pronunciarse en vista de que la norma ha perdido su vigencia, pues en caso de que se admitiera solo procedería un fallo inhibitorio, ya que no existiría norma sobre la que se ejerza el control[20]. Así lo indicó en la sentencia C-515 de 2016, en la que precisó que “carece de objeto pronunciarse sobre una disposición demandada que hubiese sido derogada, dado que ésta no tiene vigencia. Nótese que la producción de efectos jurídicos de una norma es presupuesto necesario para iniciar un juicio de constitucionalidad, al punto que es un paso previo de verificación”.

   Ahora bien, para que la Corte descarte la posibilidad de emitir una decisión de mérito debe existir certeza en la configuración de la pérdida de vigor de la norma derogada, porque solo en ese evento dicha determinación no será considerada una denegación de justicia. En caso que exista duda sobre la derogatoria de la disposición, la Corte tiene vedado emitir un fallo inhibitorio[21]. De esta forma, “cuando la derogatoria de una disposición es expresa, no cabe duda en cuanto a que si se interpone una demanda en contra de la norma derogada, la Corte debe inhibirse, salvo que la disposición continúe proyectando sus efectos en el tiempo. Cuando, por el contrario, la vigencia de una disposición es dudosa, pues existe incertidumbre acerca de su derogatoria tácita, la Corte no puede inhibirse por esta razón pues la disposición podría estar produciendo efectos”.

   Así, la Corporación mantendrá la competencia para pronunciarse de fondo en una demanda de inconstitucionalidad en contra de una norma derogada, siempre que ésta se encuentre produciendo efectos jurídicos.

   Estudio del recurso de súplica en el presente caso.

7. Inicialmente encuentra la Corte que el recurso de súplica fue presentado oportunamente por los accionantes, atendiendo que se recibió en la Secretaría General de la Corporación el 6 de agosto del año en curso, esto es, dentro del término de ejecutoria que venció precisamente en esa fecha, lo que habilita en consecuencia este estudio.

8. Ingresando a su estudio puede observarse que los actores centran su desacuerdo con la decisión de rechazar la demanda presentada, en el hecho de que sí se incorporó una argumentación sobre la competencia de la Corte para conocer la exequibilidad sobre una norma derogada, dado que habían manifestado en el presunto escrito de subsanación que: “[la] Corte Constitucional es competente en razón de la materia, pues si bien es cierto, el parágrafo transitorio demandado fue objeto de derogatoria expresa por parte del artículo 366 de la Ley 1955, tal disposición tiene vocación de temporalidad, pues como lo ha establecido esta honorable Corporación, la vigencia de las disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo corresponde en principio al cuatrienio del período presidencial, es decir, que al finalizar la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, la norma demandada podría surtir plenos efectos jurídicos”.

   No obstante, como se desarrollará, la Sala Plena considera que los planteamientos presentados, como lo refirió la Magistrada Sustanciadora en el proveído de rechazo, no contienen “ningún argumento respecto de que la misma estuviese produciendo o hubiese producido efectos jurídicos durante su vigencia”.

   Encuentra este Tribunal que la argumentación presentada por los accionantes, en punto de un primer aspecto relacionado con la vigencia de la norma y la producción de efectos jurídicos, en principio se expone como una ampliación de las frases que utilizó la Magistrada sustanciadora al momento de inadmitir la demanda, cuando luego de advertir la derogatoria del parágrafo señalado sostuvo que, “nada indican los accionantes sobre la competencia en razón de la materia, específicamente respecto de si la norma sigue produciendo efectos jurídicos pese a su derogatoria expresa”.

   Tal frase entonces fue capitalizada por los demandantes cuando señalaron que la Corte “es competente en razón de la materia”, ya que si bien el parágrafo “fue objeto de derogatoria expresa (…) podría surtir plenos efectos jurídicos”, denotando inicialmente una deficiente sustentación en punto de un trascendental aspecto como la competencia de esta Corporación para abordar el estudio de la norma acusada y en atención a los resultados del examen que debe emprender.

   La primera parte del párrafo que los censores incluyeron en la subsanación, tal como se advirtió, hace referencia en gran medida a la reproducción de las palabras sugeridas en el auto inadmisorio. Lo anterior significa que entre la demanda inicial y el escrito de subsanación presentado solo existe una diferencia formal en el capítulo seis (VI), relacionada específicamente con la inclusión de un enunciado que pretende sustentar la competencia de este Tribunal en razón de la materia.

   En ese sentido, la Corte no advierte una argumentación suficiente en torno al pedido que se hiciera en el auto inadmisorio y que se reiterara en el de rechazo. Se requiere de la sustentación adecuada, más allá de exponer que la Corporación es competente por razón de la materia o que el parágrafo derogado podría surtir efectos jurídicos.

   Al remitirse la Sala Plena al escrito de subsanación, advierte, como lo especificó la Magistrada sustanciadora en el auto de rechazo, que aunque “se presentó un nuevo escrito, contiene los mismos argumentos del escrito inicial”, es decir, no existe una gran diferencia entre la demanda y la corrección, exponiendo argumentos análogos a los previstos en el libelo original. Bajo esas condiciones, se entiende que no se superaron las falencias advertidas en el auto inicial de inadmisión.

   En el contexto del proveído de rechazo, aunque se hubiera manifestado por los accionantes en el escrito de corrección que “tal disposición tiene vocación de temporalidad, pues como lo ha establecido esta honorable Corporación, la vigencia de las disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo corresponde en principio al cuatrienio del período presidencial, es decir, que al finalizar la vigencia del Plan Nacional de Desarrollo, la norma demandada podría surtir plenos efectos jurídicos”, finalmente se mantuvo el contexto general de la demanda inicial, al no aportar realmente ningún nuevo elemento de juicio para habilitar un pronunciamiento de fondo de la Corte, por lo que al no evidenciar suficientemente por qué la norma continuaba produciendo efectos jurídicos, se tuvieron por replicados los planteamientos por los que se incoó la acción.

   Así, la Sala Plena comprueba que los demandantes no acataron lo expuesto en el proveído inadmisorio al hacer caso omiso del aspecto crucial que solicitó la Magistrada P.S. que fuera corregido en punto de la competencia de este Tribunal para conocer de este asunto, pues no se justificó ni se evidenció por qué la norma continúa produciendo efectos jurídicos, al limitarse a un señalamiento general. Como se indicó, los actores no cumplieron con esta carga, lo que generó el auto de rechazo porque en tal decisión no se presentaron “argumentos para superar las falencias señaladas en el auto que inadmitió la demanda”.

9. De esta manera observa la Corte que el recurso de súplica carece de sustentación al limitarse definitivamente a reiterar las afirmaciones contenidas en la demanda inicial sobre la inexequibilidad de la norma por vicios sustanciales y de procedimiento, sin que se argumentara por qué el escrito correctivo de la demanda satisface de manera idónea el proveído inadmisorio.

   Atendiendo las decisiones de inadmisión y rechazo, puede apreciar este Tribunal que el memorial que pretendía la subsanación de la demanda no se ajustó a los términos del auto inadmisorio al no realizar las adecuaciones requeridas por la Magistrada sustanciadora en relación con el elemento de competencia sobre la materia.

   En este orden de ideas, resulta oportuno precisar que la fundamentación ofrecida por los demandantes en el recurso de súplica no logra encuadrase dentro de los objetivos adscritos al mismo, de acuerdo con la reglamentación prevista en el artículo 2º del Decreto ley 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional.

   Lo anterior lleva a denegar el recurso de súplica y, de esta manera, a confirmar el auto de rechazo de la demanda.

   En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

Primero. CONFIRMAR el auto del 30 de julio de 2019 por medio del cual el despacho de la Dra. C.P.S., rechazó la demanda correspondiente al expediente D-13356, conforme a las consideraciones expuestas en esta providencia.

Segundo. Proceda la Secretaría General de la Corte Constitucional a comunicar el contenido de esta decisión a los recurrentes.

C., notifíquese, cúmplase y archívese.

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO

Presidente

Ausente en comisión

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

No interviene

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Folios 1 a 20.

[2] “Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes: (…) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara. El reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras. // Haber sido aprobado en cada Cámara en segundo debate”.

[3] “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas”.

[4] “(...) Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”.

[5] “El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA”.

[6] Folio 6.

[7] Folios 21 a 48.

[8] Folios 52 a 55.

[9] “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. ‘Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad’.”.

[10] Folios 57 a 77.

[11] Folios 79 a 80.

[12] El escrito mediante el cual se interpone el recurso de súplica fue recibido el 6 de agosto de 2019. El término de ejecutoria correspondió a los días 2, 5 y 6 de agosto, según informe secretarial de 8 de agosto de 2019, con lo que se comprueba que los demandantes lo presentaron en tiempo.

[13] Folio 107.

[14] “Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes. // Cuando la demanda no cumpla algunos de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el Auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte. // El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. // Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia”. (Subrayas fuera de texto).

[15] Sentencia C-251 de 2004.

[16] Cfr., Sentencias C-871, C-867, C-813, C-756, C-727, C-687, C-504, C-240, C-084 de 2014; C-437 y C-433 de 2013; C-533 de 2012; C-029 y C-028 de 2011; C-025 de 2010; C-372 de 2009; C-1087 de 2008; C-666 de 2007; C-777 y C-180 de 2006; C-1236 de 2005; C-048 de 2004; C-1200 de 2003; C-918 de 2002; C-1294 y C-1052 de 2001; C-013 de 2000; C-986 de 1999; y C-236 de 1997, entre otras.

[17] En este mismo sentido, consultar los autos 242 de 2007, y 254 y 295 de 2006.

[18] Auto 129 de 2005.

[19] Auto 196 de 2002.

[20] Sentencias C-412 de 2015 y C-369 de 2012.

[21] Sentencia C-369 de 2012.