Auto nº 497/19 de Corte Constitucional, 3 de Septiembre de 2019

1. El 12 de agosto de 2019, M.C.M.M. presentó recurso de súplica contra el Auto de 2 de agosto de 2019[1], proferido por el Magistrado C.B.P., mediante el cual rechazó la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los artículos 151 (numeral 1)[2], 152 (numeral 1)[3] y 155 (numeral 1)[4] de la Ley 1437 de 2011.

2. De acuerdo con lo dispuesto por el Decreto 2067 de 1991 (Art. 6), el recurso de súplica es la instancia procesal destinada a que el demandante de una acción pública de inconstitucionalidad pueda controvertir -por aspectos formales o materiales- la providencia que rechace la demanda.[5] El carácter excepcional y estricto del recurso de súplica[6] impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección o plantear nuevos elementos de juicio.[7] Por lo tanto, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[8] En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.[9] Así, el ejercicio del recurso de súplica exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que lo sustentan pues, de lo contrario, implicaría una falta de motivación del recurso que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo.[10]

   En relación con la admisión de las acciones públicas de inconstitucionalidad, a partir de la normatividad aplicable la Corte ha indicado que estas deben contener tres elementos esenciales: (1) referir con precisión el objeto demandado, (2) el concepto de la violación y (3) la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto (art. 241, CP; art. 2, Decreto 2067 de 1991). A su vez, respecto del concepto de la violación se ha establecido que los cargos deben cumplir con tres parámetros básicos: (1) “el señalamiento de las normas constitucionales que consideren infringidas (art. 2, num.2, Decreto 2067 de 1991); (2) la exposición del contenido normativo de las disposiciones constitucionales que riñe con las normas demandadas” y (3) exponer “las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución”. Ligado a lo anterior, ha determinado que las razones expuestas para sustentar cabalmente la censura constitucional deben ser -al menos- claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes.[11]

3. Según la ciudadana, las disposiciones normativas demandadas contrarían el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 230 y 311 de la Constitución Política. Al respecto, formuló tres cargos: (i) “La redistribución de competencias afecta el principio constitucional de la seguridad jurídica”[12]; (ii) “Relevancia de la unificación o precedente jurisprudencial como instrumento para garantizar el derecho de igualdad en las decisiones judiciales”[13]; y (iii) “Las normas demandadas desconocen la importancia constitucional asignada al municipio, por cuanto las decisiones municipales y distritales afectan de manera directa la esfera persona, económica y cultural de los administrados”.[14]

   Inicialmente, la demanda fue inadmitida[15] por no cumplir -en general- el requisito de claridad, especificidad[16] ni suficiencia.[17] Ahora bien, respecto de los cargos, el Magistrado Sustanciador indicó que (i) el primero no satisfacía los requisitos de certeza[18], especificidad[19] y pertinencia[20]; (ii) el segundo no cumplía los requisitos de certeza[21], especificidad[22], ni con la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional para la estructuración del cargo por vulneración del principio de igualdad[23]; y (iii) el tercero no observaba los requisitos de certeza[24], especificidad[25] y pertinencia.[26]

   Aunque la ciudadana presentó corrección de la demanda[27], mediante Auto de 2 de agosto de 2019[28] el Magistrado C.B.P. decidió rechazarla tras considerar que solo fue subsanada la falta de claridad[29], persistiendo las falencias sobre (i) certeza[30], (ii) especificidad[31], (iii) pertinencia[32], (iv) suficiencia[33], y (v) la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional para sustentar un cargo por vulneración de la igualdad.[34]

   El 12 de agosto de 2019, la demandante presentó recurso de súplica[35], el cual fundamentó -esencialmente- en los mismos argumentos presentados al corregir la demanda. En efecto, sostuvo respecto de:

   (i) La falta de certeza, que la norma demandada brinda un tratamiento inequitativo y cercena el acceso a la administración de justicia en tanto no es “una medida razonable y proporcional asignarle la competencia a los jueces administrativos en primera instancia, de conocer las discusiones en contra de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal, cuando la naturaleza jurídica de los municipios y distritos es la misma a la de los Departamentos, situándose en la misma posición jerárquica dentro de la Organización del Estado”

   Además, “la demanda concentra su atención en exponer al juez constitucional los lesivos efectos que va a tener la aplicación de la disposición contenida en el numeral 1 del artículo 155 de la ley (sic) 1437 de 2011. Así, al realizar una interpretación sistemática se da cuenta del trato injustificado hacia los actos administrativos municipales respecto a los departamentales.

   (ii) La falta de especificidad, que en la demanda no se supone que se da una mayor importancia al departamento que al municipio, pues ello se infiere de forma objetiva de las competencias asignadas. Así, “no se entiende como (sic) los actos administrativos expedidos por un municipio (…) terminan siendo conocidos por un operador judicial jerárquicamente inferior al operador que conoce de los actos administrativos expedidos por los departamentos”.

   (iii) La falta pertinencia, que sí se plantea un problema de inconstitucionalidad porque la Constitución otorgó una preponderancia expresa a los municipios, se debe dar un trato igual a supuestos donde haya personas o grupos con igualdades, y frente al acceso a la administración de justicia, el legislador no puede establecer regulaciones que contraríen “valores fundamentales establecidos en el preámbulo tales como la justicia, igualdad”

   Por otro lado, sostuvo que es importante reconocer la trascendencia que tiene para los municipios el precedente jurisprudencial, pues desde el año 2005 al 2016 se discutió en el Consejo de Estado un porcentaje importante sobre impuestos territoriales de orden municipal.[36]

   (iv) La falta de suficiencia, que sí se genera una duda inicial sobre la constitucionalidad del numeral 1° del artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), por cuanto es “injustificado que, siendo actos de una misma naturaleza, pero con mayor trascendencia para los ciudadanos en sus decisiones, sean conocidos por diferentes niveles de justicia, de lo cual se produce una consecuencia transgresora del libre acceso a la justicia para las discusiones de los municipios y de los habitantes de los mismos (…).” Por otra parte, resaltó que en el Auto de rechazo no se tuvo en cuenta el primer cargo (“de igualdad”) para analizar este requisito.

   (v) El cargo por igualdad, que “de ninguna manera los actos administrativos expedidos por los municipios (distritos) pueden ser inferiores a los actos administrativos de carácter departamental, precisamente porque en la organización del Estado, los Departamentos no están en una posición jerárquica superior a la posición de los municipios (distritos) (…).” Finalizó reiterando que contra las decisiones de los municipios no habrá precedente fijado por el Consejo de Estado.

4. La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que, como fue advertido por el Magistrado C.B.P., la demanda -y su corrección- no logra construir un cargo de constitucionalidad que pueda ser analizado. Además, con el recurso de súplica la demandante reitera -esencialmente- las razones ya esbozadas en la demanda y en su corrección, sin lograr demostrar que en el Auto de rechazo incurrió en un yerro, olvido o arbitrariedad al exigir requisitos que no son propios del análisis de admisibilidad.[37]

   4.1. En efecto, no se cumple con el requisito de certeza, en la medida que del numeral 1º del artículo 155 del CPACA[38] no se deriva el trato inequitativo que “cercena” el acceso a la administración de justicia deducido por la demandante. Como fue señalado en el Auto de rechazo[39], esa norma “simplemente, asigna a los jueces administrativos la competencia para asumir, en primera instancia, el conocimiento de los asuntos de ‘nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal’.” En otras palabras, del texto de la norma acusada no se desprenden las consecuencias que infiere la demandante.

   4.2. Si bien la accionante refiere como parámetro de validez -en general- la Constitución Política[40], lo cierto es que la demanda tampoco cumple el requisito de especificidad, en la medida que no expone cómo, en concreto, la norma acusada se opone a las disposiciones constitucionales invocadas. A partir de las mismas solo se destaca, de manera global, la importancia de los municipios y distritos y sus funciones. Además, en el cargo por desconocimiento de la igualdad no se cumple con la carga argumentativa requerida[41] pues, aunque la accionante señala los grupos objeto de comparación y los motivos por los cuales -a su parecer- serían comparables, y expone la existencia de un trato diferenciado, no determina si la distinción está o no constitucionalmente justificada, esto es, si la Constitución le impone al Legislador el deber de brindar el mismo tratamiento a los municipios y distritos que a los departamentos al definir la autoridad competente para conocer en primera instancia de los asuntos de nulidad respecto de los actos administrativos que profieran.

   4.3. Adicionalmente, los cargos desarrollados no son pertinentes, ya que no se basan en la evaluación del contenido de las normas constitucionales frente al del numeral 1º del artículo 155 del CPACA. Se fundamentan en el punto de vista de la demandante sobre la relevancia del precedente vertical del Consejo de Estado para los municipios y distritos -“como entidad fundamental de la división política administrativa”-, para lo cual hace alusión a algunas estadísticas[42] sobre la cantidad de asuntos de esas entidades territoriales (principalmente tributarios) conocidos por esa Corporación en un determinado lapso, sin que ello demuestre un desconocimiento de la igualdad o del acceso a la administración de justicia.

   4.4. En razón de lo expuesto, tampoco se satisfizo el requisito de suficiencia, pues de los argumentos planteados en la demanda respecto del numeral 1 del artículo 155 del CPACA no se derivó ningún problema de constitucionalidad que haga necesario un pronunciamiento de la Corte Constitucional. Respecto de este punto, es necesario aclarar que no es cierto -como lo manifiesta la demandante- que el Magistrado Sustanciador no se hubiera referido en el Auto de rechazo al cargo de igualdad[43], pues precisamente este -junto con otros aspectos- permitieron arribar a la conclusión de que no se generaba una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.

5. En consecuencia, la Sala Plena confirmará en su integridad el Auto de 2 de agosto de 2019 proferido por el Magistrado C.B.P., mediante el cual rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana M.C.M.M..

6. Finalmente, debe advertirse que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni cercena el derecho de acción de los ciudadanos, de manera que -si así lo quieren- pueden presentar una nueva demanda, siempre que se cumplan las exigencias de los artículos 40-6 y 241 de la Carta Política, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991[44] (ver supra, fundamento jurídico N° 2).

PRIMERO: CONFIRMAR en su integridad el Auto de 2 de agosto de 2019 proferido por el Magistrado C.B.P., mediante el cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta por la ciudadana M.C.M.M..

SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la Corte Constitucional, COMUNICAR el contenido de esta decisión a la demandante, indicándole que contra esta no procede recurso alguno.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, ARCHIVAR el expediente D-13335.

3. y cúmplase

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Presidenta

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

No interviene

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

Ausente

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] El mismo “fue notificado por medio del estado número 130 del seis (6) de agosto de 2019, fijado a las 8:00 a.m. y desfijado a las 5:00 p.m. del mismo día”. Ver expediente D-13335, folio 112.

[2] “Artículo 151. Competencia de los Tribunales Administrativos en única instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: // 1. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía y en los cuales se controviertan actos administrativos del orden departamental, distrital o municipal. (…)”.

[3] “Artículo 152. Competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: // 1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden departamental, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas de los citados órdenes. (…)”.

[4] “Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: // 1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal, o por las personas privadas sujetas a este régimen del mismo orden cuando cumplan funciones administrativas. (…)”.

[5] Ver entre varios, los autos de Sala Plena A-244 de 2001. M.J.C.T.; A-024 de 1997. M.E.C.M., A-061 de 2003. M.J.C.T., A-129 de 2005. M.J.C.T. y A-164 de 2006. M.J.C.T.; A-Auto 015 de 2016. M.L.E.V.S.; y A-181 de 2017. M.A.L.C.. En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentado por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.

[6] Desde 1992 a agosto de 2019 se han resuelto al menos 606 recursos de súplica, de los cuales la Sala Plena solo decidió revocar el rechazo de la demanda en 32 oportunidades: ver autos A-018 de 1992. M.E.C.M.; A-016 de 1998. M. (e) C.I. de G.; A-024 de 1998. M.F.M.D.; A-013 de 2000. M.V.N.M.; A-017 de 2000. M.A.B.S.; A-086 de 2001. M.J.A.R.; A-290 de 2001. M.Á.T.G.; A-073 de 2005. M.Á.T.G.; A-128 de 2005. M.Á.T.G.; A-182 de 2005. M.J.C.T.; A-331 de 2009. M.H.A.S.P.; A-237A de 2010. M.H.A.S.P.; A-070 de 2011. M.G.E.M.M.; A-161 de 2011. M.M.V.C.C.; A-188 de 2012. M.L.E.V.S.; A-042 de 2013. M. (e) A.J.E.; A-076 de 2013. M.L.E.V.S.; A-212 de 2013. M.L.E.V.S.; A-242 de 2013. M.L.E.V.S.; A-111 de 2015. M. (e) M.V.S.M.; A-241 de 2015. M.M.V.C.C.; A-242 de 2015. M.M.V.C.C.; A-527 de 2015. M.M.V.C.C.; A-040 de 2016. M.J.I.P.P.; A-540 de 2016. M.G.E.M.M.; A-513 de 2017. M.C.B.P.; A-203 de 2018. M.A.J.L.O.; A-361 de 2018. M.G.S.O.D.; A-739 de 2018. M.J.F.R.C.; A-819 de 2018. M.J.F.R.C.; A-294 de 2019. M.G.S.O.D.; y A-407 de 2019. M.L.G.G.P..

[7] Por ejemplo, la Sala Plena ha revocado el rechazo de la demanda cuando (i) sí se corrigió la demanda en los términos indicados en el auto de inadmisión (autos A-361 de 2018. M.G.S.O.D.; y A-513 de 2017. M.C.B. Pulido); (ii) la decisión de rechazo se fundó en que el accionante guardó aparente silencio frente a la inadmisión al no presentar escrito de corrección, pero se concluye que el demandante sí actúo en los términos procesales establecidos (autos A-469 de 2017. M.A.R.R.; y A-540 de 2016. M.G.E.M.M.); (iii) no se configuró la cosa juzgada constitucional (autos A-237A de 2010. M.H.A.S.P.; A-161 de 2011. M.M.V.C.C.; y A-040 de 2016. M.J.I.P.P.); (iv) el cargo por violación de la igualdad era específico, pertinente y suficiente, cumpliendo con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional (Auto A-331 de 2009. M.H.A.S.P.); (v) la Corte es competente para asumir cargos de inconstitucionalidad contra los actos legislativos, fundados en el presunto exceso del Congreso en el ejercicio del poder de la reforma de la Carta Política (Auto A-188 de 2012. M.G.E.M.M.); o (vi) en los autos admisorio y de rechazo el Magistrado Sustanciador guardó silencio sobre la adecuada o inadecuada formulación o estructuración de uno de los cargos, lo que hace suponer que el mismo era apto para su estudio (A-070 de 2011. M.G.E.M.M.. En este último caso la Sala Plena estuvo de acuerdo con el magistrado sustanciador en relación con el rechazo de los cargos contra los artículos 21 y 48 (parágrafo-parcial) de la Ley 1430 de 2010 por no cumplir los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. Sin embargo, decidió admitir parcialmente la demanda por el cargo de violación del artículo 363 Superior dirigido contra el último inciso del artículo 8º de la Ley 1430 de 2010, que fue respecto del cual el Magistrado Sustanciador guardó silencio.

[8] Ver -entre otros- los autos A-024 de 1997. M.E.C.M., fundamento jurídico Nº 6; A-061 de 2003. J.C.T., fundamento jurídico II; A-164 de 2006. M.J.C.T., fundamento jurídico III; A-029 de 2016. M.L.G.G.P., fundamento jurídico Nº 9; y A-759 de 2018. M.A.R.R., fundamento jurídico Nº 7.

[9] Autos A-236 de 2017. M. (e) J.A.C.A., fundamento jurídico Nº 5; y A-232 de 2018. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 2.

[10] Ver -entre otros- autos A-174 de 2011. M.G.E.M.M., fundamento jurídico Nº 1; A-111 de 2015. M. (e) M.V.S.M., fundamento jurídico Nº 1.3.; A-515 de 2017. M.A.L.C., fundamento jurídico Nº 6; y A-009 de 2019. M.C.P.S., fundamento jurídico Nº 1.

[11] (i) Razones claras: Son indispensables “para establecer la conducencia del concepto de la violación”, pues, aunque se trate de una acción pública, es necesario seguir un hilo conductor que permita comprenderla. (ii) Razones ciertas: Exige que “la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente” cuyo contenido sea verificable y no sobre deducciones, supuestos o proposiciones hechos por el demandante mas no por el legislador. (iii) Razones específicas: Se predica de aquellas razones que “definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política”, formulando, por lo menos un “cargo constitucional concreto contra la norma demandada” para que sea posible determinar si se presenta una confrontación real, objetiva y verificable, dejando de lado argumentos “vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales”. (iv) Razones pertinentes: Implica que “el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional”, esto es, basado en la evaluación del contenido de una norma superior frente al de la disposición demandada, apartándose de sustentos “puramente legales y doctrinarios”, o simples puntos de vista del actor buscando un análisis conveniente y parcial de sus efectos. (v) Razones suficientes: Se refiere, por una parte, a “la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”, y por otra, a la exposición de argumentos que logren despertar “una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada” que haga necesario un pronunciamiento de la Corte. Estos criterios fueron recogidos de la jurisprudencia desde la Sentencia C-1052 de 2001. M.M.J.C.E., y han sido utilizados de manera reiterada, uniforme y pacífica por la Corte Constitucional. Para un recuento enunciativo ver -entre otras providencias- la Sentencia C-105 de 2018. M.D.F.R., nota al pie N° 26.

[12] Refirió que con el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), los tribunales administrativos conocían en primera instancia de los asuntos de nulidad proferidos a nivel departamento, distrital y municipal, o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplían funciones administrativas en esos órdenes. Por ende, la segunda instancia le correspondía conocerla al Consejo de Estado. No obstante, con el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) los tribunales solo conocen de esos asuntos tratándose del nivel departamental, pues si se trata del nivel municipal o territorial la competencia -en primera instancia- es de los jueces administrativos, por lo que el Consejo de Estado no conocería de esos procesos (“nunca habrá jurisprudencia en esta materia”). Lo cual, a su parecer, generó una “inexplicable ruptura” de las competencias y una afectación de la seguridad jurídica, en la medida que uno de sus instrumentos es el de la unificación de jurisprudencia (no habría sentencias de unificación del Consejo de Estado en la materia que puedan ser contrariadas, por lo que -de conformidad con el artículo 258 del CPACA- el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia no sería procedente). Esto conllevaría a que, frente a un mismo asunto, haya diferentes posiciones por parte de los diferentes jueces administrativos del país, razón por la que los administrados no podrán prever las reglas que serán aplicadas. Ese déficit tampoco es suplido por el recurso extraordinario de revisión, ya que el mismo solo procede por las causales previstas en el artículo 250 del CPACA -sobre irregularidades procesales y probatorias, principalmente-, lo que reduce el margen de posibilidades para un pronunciamiento del Consejo de Estado. Finalizó el cargo indicando que las normas demandadas infringen otro postulado como lo es la igualdad, al dar un trato diferenciado a los distritos y municipios respecto de los departamentos.

[13] Sostuvo que las normas demandadas limitan “la igualdad de decisiones judiciales para casos similares”, por cuanto: (i) no garantizan que casos semejantes sean fallados de igual manera, pues los asuntos municipales y distritales nunca llegarán al Consejo de Estado; (ii) permiten que haya una autonomía e independencia judicial ilimitada; (iii) no permiten que haya un carácter ordenador y unificador de las decisiones; (iv) permiten que existan diversas interpretaciones para casos iguales; y (v) discriminan sin justificación las decisiones de las autoridades municipales y distritales, pues tienen la misma relevancia que las departamentales, desconociendo que el municipio es la célula fundamental de la organización político administrativa del Estado.

[14] Al respecto, manifestó que las administraciones municipales requieren de pronunciamientos jurisprudenciales uniformes que orienten su actuar cotidiano y la toma de decisiones, bajo la garantía de un precedente judicial unificado. Sin embargo, “(…) con los artículos demandados se restringe la posibilidad de crear jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado frente a las decisiones municipales acotadas, desconociendo la relevancia de los municipios como entidad territorial, su preponderancia sobre otros entes territoriales, y competencia principal para garantizar la promoción de sus habitantes, y en consecuencia inobservando el artículo 311 de la Constitución Política.” Para terminar, destacó que funciones de los municipios e materia de ordenamiento territorial, policiales y en materia tributaria.

[15] Auto de 12 de julio de 2019. Ver expediente D-13335, folios 67 a 71.

[16] El Magistrado Sustanciador señaló que “la demanda carece de claridad en cuanto a los contenidos normativos acusados. La actora, inicialmente, plantea que su acusación de inconstitucionalidad se dirige en contra de los artículos 151-1, 152-1 y 155-1 de la Ley 1437 de 2011 (…). Sin embargo, de la lectura del texto de la demanda, se observa que sus argumentos solo cuestionan el artículo 155-1 de la mencionada codificación. En esa medida, no es posible determinar si la demanda pretende que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad de todos los artículos referidos o únicamente sobre el artículo 155-1. Con todo, en caso de que la demanda, en efecto, se dirija en contra de las tres disposiciones citadas, carecería de especificidad, pues la demandante no ofrece ninguna explicación concreta acerca de cómo los artículos 151-1 y 152-1 se oponen a los preceptos superiores que considera vulnerados.” (Fundamento jurídico N° 12).

[17] “(…) debido a la falta de claridad, certeza, especificidad y pertinencia de los pretendidos cargos propuestos por la accionante, sus razones no logran despertar una duda inicial sobre la constitucionalidad de las normas demandadas que haga necesario el análisis del juez constitucional. En esa medida, la demanda tampoco cumple con el requisito de suficiencia.” (Ibidem., fundamento jurídico N° 28).

[18] La demandante advierte que la distribución de competencias limita el uso del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, única y exclusivamente, a los asuntos relacionados con la nulidad de “actos administrativos expedidos por autoridades del nivel departamental”, “excluyendo las del nivel municipal o distrital”. “Este argumento carece de certeza, por cuanto el supuesto contenido normativo al que se refiere la demandante no se desprende de manera objetiva de las normas demandadas. En efecto, el artículo 257 del CPACA dispone que el mencionado recurso extraordinario ‘procede contra las sentencias dictadas en única y segunda instancia por los tribunales administrativos’. Por lo tanto, las decisiones que adopten los jueces administrativos en primera instancia respecto de la legalidad de los actos administrativos aludidos son susceptibles del recurso de apelación ante los tribunales administrativos y, eventualmente, del recurso extraordinario aludido.” (Ibidem., fundamentos jurídicos N° 16 y 17).

[19] La acusación carece de especificidad, “pues si bien la demandante señala que el principio de seguridad jurídica se apoya en el preámbulo y en los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Constitución, no explica, de manera concreta, en qué términos la modificación a la distribución de competencias para conocer sobre la nulidad de los mencionados actos administrativos desconoce esos preceptos superiores. La actora afirma que la citada redistribución genera inseguridad jurídica, entre otras cosas, por la pérdida de estabilidad ‘en la interpretación y aplicación del derecho, poniendo en peligro del orden normativo y con ello la efectividad de los derechos y libertades de los ciudadanos’. Este tipo de afirmaciones, generales y abstractas, no permiten estructurar un auténtico cargo de inconstitucionalidad, pues no revelan de qué manera el contenido normativo de cada uno de los artículos demandados atenta contra el ordenamiento constitucional”. (Ibidem., fundamento jurídico N° 15).

[20] La demandante sostiene que ni el recurso extraordinario de revisión ni el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades, permitiría desarrollar el precedente del Consejo de Estado en el marco de las acciones de nulidad simple en contra de actos administrativos de contenido general de carácter distrital y municipal. “Este argumento carece de pertinencia, pues no se basa en razones de naturaleza constitucional, sino en argumentos legales y de conveniencia, con los que la demandante busca demostrar la supuesta ineficiencia de otros mecanismos previstos en el CPACA (el recurso extraordinario de revisión y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado) para lograr el desarrollo del precedente jurisprudencial.” (Ibidem., fundamentos jurídicos N° 18 y 19).

[21] Cargo “carece de certeza, por cuanto la accionante infiere consecuencias que las normas acusadas no prevén objetivamente. En efecto, la actora afirma que esas disposiciones generan una discriminación entre los actos administrativos dictados a nivel distrital y municipal y los proferidos a nivel departamental, porque los primeros, a su juicio, no serán conocidos por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (…) este contenido normativo no se deriva de los artículos demandados, pues según lo previsto en el artículo 257 del CPACA, contra las decisiones de segunda instancia dictadas por los tribunales administrativos procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Consejo de Estado.”

[22] La “supuesta violación del principio de igualdad carece de especificidad, pues la actora no formula argumentos concretos de naturaleza constitucional que permitan evidenciar una contradicción objetiva y verificable entre las normas demandadas y el artículo 13 de la Constitución Política. Por el contrario, la demandante se limita a destacar cuál es, en su criterio, la importancia del precedente jurisprudencial ‘como un instrumento para garantizar el derecho de igualdad en las decisiones judiciales’. Es más, afirma que la norma ‘discriminó sin justificación las decisiones adoptadas por autoridades municipales y distritales cuando en términos de la función administrativa que se ejerce, tiene igual relevancia las decisiones de las autoridades municipales que las departamentales’. Estas afirmaciones, generales y abstractas, sobre el supuesto efecto perjudicial que tendría la norma acusada en la unificación de la jurisprudencia no logran explicar por qué las referidas disposiciones se oponen al principio de igualdad.” (Ibidem., fundamento jurídico N° 22).

[23] “En este caso, si bien la actora identifica los grupos que propone comparar (esto es, los actos administrativos de los niveles distrital y municipal, por una parte, y los proferidos a nivel departamental, por la otra), no determina cuál es el criterio de comparación entre ellos, no indica en qué consiste la supuesta diferencia de trato ni, mucho menos, explica por qué razón ese supuesto trato diferenciado no está justificado constitucionalmente.” (Ibidem., fundamento jurídico N° 23).

[24] Porque “contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en única y segunda instancia procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Consejo de Estado”. (Ibidem., fundamento jurídico Nº 25).

[25] La demandante “se refiere a los artículos 1 y 311 superiores, así como a las leyes 136 de 1994 y 1551 de 2012, para destacar la importancia de los municipios en el ordenamiento político administrativo. Así mismo, cita jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado que da cuenta de la relevancia de dichos entes territoriales. Sin embargo, olvida explicar, de manera concreta, cómo los contenidos normativos demandados desconocen dichos preceptos constitucionales. De esta manera, no es posible verificar si, eventualmente, se presenta una oposición objetiva entre las normas acusadas y las disposiciones constitucionales presuntamente vulneradas.” (Ibidem., fundamento jurídico Nº 27).

[26] En tanto las afirmaciones sobre la importancia de los municipios (cuyas decisiones afectan la esfera personal, económica, social y cultural de los administrados) “carecen de naturaleza constitucional, pues se basan en razones de simple conveniencia sobre la importancia que tendrían los actos administrativos de carácter municipal, con base en las cuales no es posible estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad.” (Ibidem., fundamento jurídico N° 26).

[27] Expediente D-13335, folios 73 a 107. En síntesis, refirió que su acusación (i) es clara, porque se dirige contra el artículo 155 (numeral 1) de la Ley 1437 de 2011; (ii) es cierta, en tanto recae sobre el contenido normativo referido; (iii) es específica, debido a que el artículo demandado vulnera el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 229 y 311 superiores, pues desconoce la jerarquía constitucional que se le ha dado al municipio, “la cual está aparejada con la de los departamentos”; (iv) es pertinente, porque “las razones de inconstitucionalidad irradian sobre los preceptos constitucionales: preámbulo, arts. 1, 2, 13, 229 y 311, y sobre la variada jurisprudencia constitucional que para el efecto ha emitido la honorable Corte Constitucional”; y (v) es suficiente, toda vez que la norma acusada vulnera los principios de igualdad y libre acceso a la administración de justicia (este nuevo argumento lo sustentó en que el numeral 1º del artículo 155 del CPACA “impone de manera injustificada una traba en las discusiones de legalidad en contra de los actos emitidos por este nivel de gobierno (municipios y Distritos) y en tanto solo puedan (sic) llegar al órgano de cierre de forma excepcional a través de los recursos extraordinarios (…)”.)

[28] Expediente D-13335, folios 109 a 111. Dicho Auto fue notificado por medio del estado número 130 de 6 de agosto de 2019, según constancia emitida por la Secretaría General de la Corte Constitucional (ibidem, folio 112).

[29] Ya que la accionante puntualizó que la demanda se dirigía únicamente contra el numeral 1° del artículo 155 del CPACA (ibidem., fundamento jurídico N° 5).

[30] La accionante considera que su demanda es cierta, porque el apartado normativo acusado les da un trato diferenciado e injustificado a los entes territoriales, “al promover los juicios en diferente nivel de justicia”. También, porque solo se puede obtener un pronunciamiento del Consejo de Estado de manera extraordinaria, lo cual no ocurre con los procesos adelantados en contra de los actos de carácter departamental. No obstante, “Dicho texto legal, simplemente, asigna a los jueces administrativos la competencia para asumir, en primera instancia, el conocimiento de los asuntos de ‘nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal’. Así las cosas, de la norma demandada no se desprende, prima facie, el ‘trato diferencial injustificado’ que infiere la demandante”. (Ibidem., fundamento jurídico N° 7).

[31] La demandante considera que la norma acusada desconoce “la jerarquía constitucional que se le ha dado al municipio, la cual está aparejada con la de los departamentos”, el principio de prevalencia del interés general porque “la regla de competencia trata de manera diferencial ante la justicia y sin justificación a los entes territoriales”, y el principio según el cual el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado. El Magistrado Sustanciador determinó que esos argumentos eran “demasiado vagos, abstractos y generales, y no explican, de manera concreta, cómo el apartado normativo demandado se opone al ordenamiento superior. En esa medida, no permiten verificar la existencia de una contradicción objetiva entre la norma acusada y los preceptos superiores que la demandante considera vulnerados. Además, carecen absolutamente de certeza, pues suponen que el hecho de que los actos administrativos de carácter municipal sean conocidos en primera instancia por los jueces administrativos, y no por los tribunales administrativos, implica darle una mayor importancia al departamento que al municipio o, en palabras de la demandante, desconocer el carácter ‘preponderante’ de esta entidad territorial. Esas inferencias, carentes de naturaleza constitucional, resultan a todas luces inciertas, inespecíficas, impertinentes e insuficientes para activar el control de constitucionalidad propuesto.” (Ibidem., fundamento jurídico N° 13).

[32] El argumento expuesto en la corrección “no logra corregir la falta de pertinencia de la demanda, pues la accionante fundamenta la supuesta vulneración de esos preceptos superiores en razones de conveniencia, derivadas del efecto que, a su juicio, tiene la aplicación de la norma demandada, esto es, que ‘el Consejo de Estado nunca va a asumir la última instancia de las discusiones de legalidad de los actos municipales, solo la de los departamentales’. En efecto, la accionante insiste en que la norma demandada ‘impone una medida excesiva en materia procedimental’, pues la legalidad de los actos administrativos de carácter municipal solo podría ser analizada de manera extraordinaria por el Consejo de Estado. Tal afirmación, (…) revela que la acusación de inconstitucionalidad gira en torno a lo conveniente o deseable que sería, según la accionante, que tales asuntos fueran conocidos de ordinario por el máximo tribunal de lo contencioso administrativo. En esa medida, su argumento resulta impertinente para determinar de qué manera el contenido normativo acusado se opone a garantías constitucionales como la igualdad o el acceso a la administración de justicia.” (Ibidem., fundamento jurídico N° 9).

[33] Los alegatos de la demandante, “además de resultar inciertos, generales y, por lo tanto, carentes de especificidad, son insuficientes para realizar el análisis de constitucionalidad propuesto por la accionante. En efecto, antes que imponer una traba injustificada en el acceso a la administración de justicia, como lo sugiere la demanda, el artículo acusado permite (i) que los actos administrativos de carácter municipal y distrital sean conocidos por los jueces administrativos y (ii) que las decisiones que estos últimos adopten sean controvertidas en una segunda instancia, ya que la norma claramente señala que la competencia de estos funcionarios judiciales se ejerce ‘en primera instancia’. Así las cosas, las razones planteadas por la demandante no logran despertar una duda inicial sobre la constitucionalidad del texto legal acusado.” (Ibidem., fundamento jurídico N° 15).

[34] Este cargo “no satisface la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional, pues no determina por qué el trato diferenciado carece de justificación constitucional. En efecto, si bien la demandante señala cuáles son los grupos objeto de comparación y expresa las razones por las cuales, en su criterio, estos serían comparables, no aporta ningún argumento concreto que explique por qué, so pena de desconocer el ordenamiento constitucional, el legislador debía otorgarles a los actos administrativos de carácter distrital y municipal el mismo tratamiento que les dio a los actos administrativos de carácter departamental, al definir la autoridad judicial competente para decidir sobre su legalidad. // En su escrito de corrección, la demandante señala que ‘no existe un fin legítimo en el trato desigual que ha conferido el artículo acusado sobre dos categorías de actos administrativos proferidos por entidades territoriales con igual naturaleza jurídica’. Este argumento, por sí mismo, no logra explicar por qué resultaría contrario a la Constitución (i) que los asuntos de nulidad contra actos administrativos distritales, municipales y departamentales sean conocidos por autoridades judiciales distintas y (ii) que los distritales y municipales no sean conocidos en segunda instancia por el Consejo de Estado. La accionante, simplemente, manifiesta su inconformidad con el hecho de que estas decisiones sean estudiadas en segunda instancia por los tribunales administrativos, a pesar de que estos deben respetar el precedente judicial fijado por los órganos de cierre. Así las cosas, las razones de la demandante carecen de la especificidad y suficiencia necesarias para analizar si el apartado normativo demandado desconoce o no el artículo 13 de la Constitución.” (Ibidem., fundamentos jurídicos N° 16 y 17).

[35] Ver expediente D-13335, folios 113 a 130.

[36] Ibidem., folio 120.

[37] Al respecto, es necesario reiterar (ver supra, fundamento jurídico Nº 2) que el carácter excepcional y estricto del recurso de súplica impide que se convierta en una oportunidad para aportar nuevas razones que sustenten el concepto de la violación, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, o plantear nuevos elementos de juicio. Así, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas. En tal sentido, para que el accionante logre comprobar que el auto de rechazo ha incurrido en un yerro, olvido o arbitrariedad, debe demostrar: (i) que se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda.

[38] Ver supra nota al pie Nº 29.

[39] Ver supra nota al pie Nº 30.

[40] En la demanda consideró vulnerados el Preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 230 y 311. En la corrección y en el recurso de súplica, estimó violados el Preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 229 y 311.

[41] Ver supra nota al pie Nº 34.

[42] Expediente D-13335, folios 120 a 122.

[43] Sobre el mismo hubo pronunciamientos en el Auto inadmisorio (ver supra nota al pie Nº 23) y en el Auto de rechazo (ver supra nota al pie Nº 34).

[44] Ver, entre otros, autos A-085 de 2010. M.J.I.P.P., fundamento jurídico N° 6; A-055 de 2017. M.G.S.O.D., fundamento jurídico N° 5; A-662 de 2017. M.C.B.P., fundamento jurídico N° 38; A-615 de 2018. M.C.P.S., fundamento jurídico II; A-006 de 2019. M.G.S.O.D., fundamento jurídico N° 14; y A-148 de 2019. M.D.F.R., fundamento jurídico N° 6.