Sentencia nº de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa, de 16 de Julio de 2019
| Fecha | 16 Julio 2019 |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA VEINTISÉIS ESPECIAL DE DEC ISIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA
Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil diecinueve (2019)
Radicado número: 1 1001 -03-15-000-2019-01598-00 (PI)
Actor: L.A.M. MESA
Demandado : DIEGO JAVIER OSORIO JIMÉNEZ
Asunto: P ÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA
CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA-El artículo 281 CGP es aplicable al proceso de pérdida de investidura. VIOLACIÓN AL RÉGIMEN DE INHABILIDADES DE LOS CONGRESISTAS- Se configura por el ejercicio autoridad civil o administrativa durante los doce meses anteriores a la elección. INHABILIDAD-Prohibición que impide la elección de un congresista. AUTORIDAD CIVIL-Concepto, artículo 188 Ley 136 de 1994. AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Concepto, artículo 190 Ley 136 de 1994. ASESOR DE DESPACHO-Sus funciones no implican el ejercicio de autoridad. DELEGACIÓN-Concepto, artículos 209, 211 CN y 9 a 12 Ley 489 de 1998. COMISIÓN DE SERVICIOS-Concepto, artículos 22 Decreto 2400 de 1968 y 2.2.5.5.21 del Decreto 1083 de 2015. ASESOR DE DESPACHO-Puede llegar a ejercer autoridad si recibe funciones delegadas de quien la tiene. ASESOR DE DESPACHO-Mediante pruebas podría comprobarse que ejerció autoridad “de facto”.
La Sala decide la solicitud de pérdida de investidura presentada por L.A.M.M. contra el representante a la Cámara por el departamento de Q.D.J.O.J..
SÍNTESIS DEL CASO
Se solicita la desinvestidura del congresista D.J.O.J., porque se asegura que ejerció autoridad civil y administrativa como servidor vinculado a la Gobernación del departamento de Q. dentro de los doce meses anteriores a su elección y, por ello, estaba incurso en una causal de inhabilidad.
ANTECEDENTES
El 12 de abril de 2019, L.A.M.M. formuló solicitud de pérdida de investidura contra el congresista D.J.O.J., por incurrir en la causal de violación al régimen de inhabilidades, pues dentro de los doce meses anteriores a su elección como representante a la Cámara ejerció autoridad civil y administrativa en la misma circunscripción (artículos 179.2 y 183.1 CN). En apoyo de su pretensión, adujo que el congresista, elegido representante a la Cámara por el departamento de Q. el 11 de marzo de 2018, estaba incurso en una inhabilidad, porque desde el 1 de enero de 2016 el Gobernador del departamento de Q. lo designó como S. del Interior, cargo que ocupó hasta el 1 de agosto del mismo año, cuando renunció para asumir como Asesor del Despacho del Gobernador hasta el 21 de julio de 2017. Afirmó que el congresista ejerció autoridad civil y administrativa, porque así se deprende del manual de funciones de los cargos que desempeñó y de la delegación de funciones que le hizo el Gobernador, a través de unas comisiones de servicios, para reemplazarlo en algunas de sus actividades. Resaltó que el representante a la Cámara renunció a la Secretaría del Interior departamental para burlar el ordenamiento y separarse de forma aparente de las atribuciones de autoridad, pues las siguió ejerciendo como asesor.
El 26 de abril de 2019, el C.P. devolvió el escrito al solicitante para que lo presentara personalmente. El 8 de mayo de 2019, al quedar subsanado el defecto, admitió la solicitud de desinvestidura y ordenó notificar a las partes y al Ministerio Público. El 20 de mayo de 2019, el representante a la Cámara se notificó personalmente. El 31 de mayo de 2019 el C.P. decretó las pruebasy corrió traslado de los documentos que obran en el expediente. El 28 de junio de 2019 fijó fecha para la audiencia pública de pérdida de investidura.
El congresista, en el escrito de contestación, al oponerse a la solicitud, sostuvo que no ejerció autoridad civil o administrativa dentro de los doce meses anteriores a su elección y que se le otorgaron comisiones de servicio para ejercer funciones propias del cargo de Asesor, como se evidencia en los documentos allegados por el solicitante, sin que ello implicara que el Gobernador del Q. le hubiese delegado alguna atribución. Afirmó que su renuncia al cargo de S. del Interior no fue un acto simulado, ni un intento de defraudar al ordenamiento y que las acusaciones del solicitante son apreciaciones subjetivas infundadas.
El 11 de julio de 2019 se celebró la audiencia pública, asistieron el solicitante, el apoderado del congresista y el Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, quienes entregaron un resumen escrito de sus intervenciones. El solicitante reiteró los argumentos de la petición de desinvestidura y adujo que al congresista, a través de unas comisiones de servicio, se le delegaron unas atribuciones propias del Gobernador que implicaron autoridad civil y administrativa. Agregó que el cambio de cargo de S. del Interior a Asesor -empleo de menor jerarquía y remuneración- solo se explica por el afán que tuvo el congresista por seguir en la Administración e influenciar al electorado.
El Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado conceptuóa favor de la desinvestidura. Sostuvo que D.J.O.J., movido por sus anhelos políticos, renunció a la Secretaría del Interior para asumir como Asesor -empleo que formalmente no tiene autoridad- y con ello pretendió evadir la configuración de la inhabilidad. Afirmó que las comisiones de servicio demuestran que el congresista tuvo atribuciones de autoridad política. Además, esas comisiones le permitieron relacionarse con entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y “mostrar su gestión” para influir en el electorado. Añadió que se satisface el requisito subjetivo de la desinvestidura, porque el congresista actuó de manera voluntaria, consciente y con el ánimo de defraudar el ordenamiento.
El congresista se opuso a la solicitud y alegó que ha actuado de manera correcta y coherente con su formación ética y profesional. A su vez, el apoderado recalcó que su intervención se limitaría a los argumentos de la solicitud pérdida de investidura, conforme a la regla de congruencia. Sostuvo que el Consejo de Estado ha reiterado que el cargo de Asesor no tiene autoridad civil, ni administrativa, tal como se acredita con el manual de funciones. Explicó que el Gobernador de Q. no delegó ninguna atribución al congresista y que esta figura jurídica difiere de la comisión de servicios, pues esta última se otorga a un empleado que debe cumplir un acto propio de su cargo por fuera de la sede de la entidad, sin que este pueda rehusarse. Argumentó que las comisiones de servicio otorgadas al representante se limitaron a la participación en una reunión para socializar una política nacional, a visitar, recibir asesoría y asistir a reuniones conjuntas con autoridades nacionales y que, en ningún caso, se ejecutó un acto de autoridad.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
I. Presupuestos procesales
Jurisdicción y competencia
1. La jurisdicción contencioso administrativa, guardián del orden jurídico, conoce de la solicitud de pérdida de investidura de miembros de corporaciones públicas de elección popular, según los artículos 104 y 143 del CPACA. La Sala Especial de Decisión n°. 26 del Consejo de Estado es competente para decidir la desinvestidura en primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 184 y 237.5 de la Constitución y 2 de la Ley 1881 de 2018.
La acción procedente
2. La acción de desinvestidura es el medio de control idóneo para estudiar la conducta de los miembros del Congreso de la República, en los términos de la Ley 1881 de 2018.
La legitimación en la causa
3. Las partes se encuentran legitimadas, pues el solicitante es un ciudadano que, según los artículos 40 de la CN, 2 de la Ley 1881 de 2018 y 143 del CPACA, tiene un claro interés jurídico sustancial y como D.J.O.J. tiene la condición de representante a la Cámara, su investidura está sujeta a este medio de control conforme al artículo 183 CN y al artículo 1 de la Ley 1881 de 2018.
II. Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si el congresista incurrió en la causal de violación al régimen de inhabilidades (artículos 179.2 y 183.1 CN) por haber ejercido autoridad civil o administrativa dentro de los doce meses anteriores a su elección.
III. Análisis de la Sala
4. El artículo 21 de la Ley 1881 de 2018 remite al CPACA y en subsidio al CGP en los aspectos no regulados. La Sala estudiará el asunto conforme al artículo 281 del CGP, porque el asunto no lo regula el CPACA, y decidirá la desinvestidura en consonancia con los hechos aducidos por el solicitante (f. 1-28) [congruencia del fallo] y sin extenderse a otras situaciones que se alegaron durante la audiencia pública de desinvestidura, en concreto, no se analizará el presunto ejercicio de autoridad política por el congresista que, según el agente del Ministerio Público, se presentó durante los doce meses anteriores a la elección (f. 232-250).
Hechos probados
5. De conformidad con los medios probatorios allegados oportunamente al proceso, se demostraron los siguientes hechos:
5.1 El 1 de enero de 2016, el Gobernador del departamento de Q. nombró a D.J.O.J. como S.d.I., quien tomó posesión en la misma fecha. El congresista desempeñó ese cargo hasta el 1 de agosto del mismo año, cuando se le aceptó la renuncia, según da cuenta copia del Decreto n°. 2 del 1 de enero de 2016, del Acta de Posesión n°. 1 de la misma fecha y del Decreto n°. 725 del 1 de agosto de 2016 (f. 56-58, 60 y 62-63).
5.2 El 2 de agosto de 2016, el Gobernador del departamento de Q. nombró a D.J.O.J. como Asesor de Despacho, quien tomó posesión en la misma fecha. El congresista desempeñó ese cargo hasta el 21 de julio de 2017, cuando se le aceptó la renuncia, según da cuenta copia del Decreto n°. 733 del 2 de agosto de 2016, del Acta de Posesión n°. 512 de la misma fecha y del Decreto n°. 412 del 21 de julio de 2017 (f. 65-66, 68 y 70-71).
5.3. D.J.O.J., como Asesor de Despacho del Gobernador de Q., tuvo...
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