Auto nº 11001-03-24-000-2016-00164-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 11 de Septiembre de 2019 (caso AUTO nº 11001-03-24-000-2016-00164-00 de Consejo de Estado (SECCION PRIMERA) del 11-09-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Fecha | 11 Septiembre 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-24-000-2016-00164-00 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 152 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 330 / CONVENIO 169 DE LA OIT – ARTÍCULO 6 / CONVENIO 169 DE LA OIT – ARTÍCULO 17 NUMERAL 2 / CONVENIO 169 DE LA OIT – ARTÍCULO 28 NUMERAL 1 |
ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN NACIONAL - Reglamentos / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Respecto de las directivas presidenciales por medio de la cuales se reseñan unos mecanismos para la garantía del derecho fundamental a la consulta previa de los grupos étnicos nacionales y se establece una guía para la realización de la Consulta Previa con Comunidades Étnicas / RESERVA DE LEY ESTATUTARIA - Criterios de identificación desarrollados en la jurisprudencia constitucional / RESERVA DE LEY ESTATUTARIA Materias objeto de su regulación / DERECHO A LA CONSULTA PREVIA DE LOS PUEBLOS ÉTNICAMENTE DIFERENCIADOS Alcance / COMPETENCIA DEL GOBIERNO NACIONAL Para definir los criterios participativos necesarios para el ejercicio del derecho a la consulta previa / GOBIERNO NACIONAL Es el encargado de propiciar la participación de las comunidades étnicas / MATERIA SUJETA A RESERVA DE LEY La regulación de sus elementos esenciales no son susceptibles de ser regulados a través de la potestad reglamentaria / POTESTAD REGLAMENTARIA Alcance frente a materias con reserva de ley / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada al no vislumbrarse vulneración con el ordenamiento superior
[L]a parte demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Directivas Presidenciales 01 de 2010 y 10 de 2013, por cuanto considera que dichos actos administrativos contravienen los artículos 121, 152 y 189 (numeral 11) de la Constitución Política, así como la Ley 21 de 1991, al desconocer los derechos a la consulta previa, a la participación y al debido proceso y los principios de legalidad y de reserva de ley estatutaria. [ ] En este orden de ideas, el despacho, a efectos de resolver la petición de suspensión provisional, analizará en esta etapa inicial del proceso, si el P. de la República, al expedir las directivas presidenciales 1 de 2010 y 10 de 2013, desconoció el principio de reserva de ley estatutaria y, además, si con anterioridad a su expedición se debió agotar el mecanismo de consulta. [ ] En lo concerniente al primer punto de la solicitud, esto es, el relacionado con la absoluta falta de competencia del Presidente de la República para expedir los actos acusados, el Despacho encuentra que la afirmación sostenida por la parte demandante sobre la presunta vulneración de los artículos 121, 152 y 189 (numeral 11) de la Constitución Política, carece de vocación de prosperidad. [ ] [L]a parte actora considera que no le era dable al Ejecutivo reglamentar el derecho a la consulta previa puesto que dicha temática goza de reserva legal estatutaria al tratarse de un derecho fundamental [ ] [D]e la lectura del texto de las directivas objeto del asunto sub examine, el Despacho no advierte, inicialmente, que el Ejecutivo careciera de competencia para expedirlas ni que resulten contrarias a las normas invocadas como violadas por los actores en la medida en que los preceptos en ella contenidos se refieren a aspectos prácticos, administrativos, de gestión y logística relacionados con el derecho a la consulta previa, esto es, no reglamentan el ejercicio del derecho, por lo que no sería necesario acudir al trámite de ley estatutaria Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2011. Resalta el despacho, en este análisis inicial de la controversia, que las mismas constituyen órdenes del Presidente de la República, dirigidas a las autoridades del nivel nacional: i) para establecer los roles que dichas autoridades deben cumplir cuando se deba acudir a este mecanismo; ii) para recoger lo regulado en instrumentos internacionales Convenio 169 , en leyes y en distintos pronunciamientos que frente a este derecho fundamental fueron proferidos por la Corte Constitucional para la fecha en fueron expedidas las directivas; y, iii) para precaver cuestiones de orden administrativo, de gestión y logísticas que deben surtirse al interior de las entidades públicas para la realización de las consultas. [ ] El análisis anterior permite afirmar que las directivas no constituyen una regulación integral, completa y sistemática del derecho fundamental a la consulta previa; ni desarrollan el régimen de ese derecho fundamental; ni reglamentan mecanismos de protección de ese derecho; ni afectan o desarrollan elementos estructurales de aquel. Como se pudo evidenciar, cierto es que determinan roles de las entidades públicas en los procesos de consulta; recogen aspectos del derecho fundamental contenidos en normas de orden legal y en decisiones judiciales de la Corte Constitucional y los erigen como derroteros de acción del Gobierno Nacional; y se refieren a aspectos de orden administrativo, de gestión y de logística que se deben tener en cuenta en los procesos de consulta.
DIRECTIVA PRESIDENCIAL Es susceptible de control judicial / DIRECTIVA PRESIDENCIAL Es la expresión del ejercicio de la función administrativa
[L]as directivas presidenciales acusadas se erigen como verdaderos actos administrativos susceptibles de control judicial por esta jurisdicción. Al respecto la Directiva Presidencial 01 de 2010 señala que [ ] los elementos aquí consignados se deben cumplir por parte de las entidades y organismos del sector central y descentralizado del orden nacional [ ] y posteriormente estableció con claridad que [ ] Las responsabilidades aquí descritas, así como los procedimientos señalados, serán de obligatorio cumplimiento para los destinatarios de la presente Directiva [ ]. La Directiva Presidencial 10 de 2013, por su parte, subrayó que: [ ] El Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Consulta Previa como principal responsable de los procesos de consulta a las comunidades étnicas, y los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva implicados en procesos consultivos de esta naturaleza, adelantadas para el desarrollo de proyectos, obras o actividades en áreas en donde se registre presencia de este tipo de comunidades, deberán seguir, en lo que les concierne, las etapas previstas en la Guía para la realización de Consulta Previa con Comunidades Étnicas, que se anexa a la presente directiva y forma parte integral de ella [ ]. Así las cosas, las directivas cuestionadas son manifestaciones de la voluntad del Presidente de la República, en ejercicio de la función administrativa, que contienen las que se dan órdenes a los funcionarios públicos destinatarios en relación con los mecanismos para garantizar el derecho fundamental a la consulta previa con los grupos étnicos.
COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Para hacer las leyes, interpretarlas, reformarlas y derogarlas / RESERVA DE LEY ESTATUTARIA Materias sujetas a su trámite / RESERVA DE LEY ESTATUTARIA Debe interpretarse de manera restrictiva
[L]a Constitución Política, en su artículo 150, encomendó al Congreso de la República la función de hacer leyes, interpretarlas, reformarlas y derogarlas. El ejercicio de dicha potestad legislativa atiende a un sistema normativo piramidal integrado por códigos, leyes marco, leyes ordinarias, leyes orgánicas, leyes de facultades extraordinarias y leyes estatutarias. Sobre esta última categoría, el artículo 152 de la Carta consagró un procedimiento legislativo cualificado para las materias, consideradas por el Constituyente, de mayor trascendencia dentro del Estado Social de Derecho. Es así que dicho artículo remite al trámite de ley estatutaria la regulación de (i) los derechos y deberes fundamentales, y los procedimientos y recursos para su protección; (ii) la administración de justicia; (iii) la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las funciones electorales; (iv) las instituciones y mecanismos de participación ciudadana; (v) los estados de excepción; y (vi) la igualdad electoral entre candidatos a la Presidencia de la República. Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2011 . Sin embargo, la misma Corte Constitucional ha defendido la tesis consistente en que la reserva de ley estatutaria debe interpretarse de manera restrictiva, en el sentido de que no cualquier reglamentación que se ocupe de las materias mencionadas requiere ser expedida por medio de este tipo de leyes. Además, ha indicado que [ ] el tipo de desarrollo y el grado de detalle de la regulación que la Constitución exige al legislador estatutario dependen de la clase de materia [ ]» Corte Constitucional, Sentencia C-818 de 2011 .
SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Respecto de las directivas presidenciales por medio de la cuales se reseñan unos mecanismos para la garantía del derecho fundamental a la consulta previa de los grupos étnicos nacionales y se establece una guía para la realización de la Consulta Previa con Comunidades Étnicas / DEBER DEL ESTADO De consultar a los pueblos étnicos cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente / AFECTACIÓN DIRECTA A LOS PUEBLOS ÉTNICOS Alcance del término / REQUISITO DE AFECTACIÓN DIRECTA A LOS PUEBLOS ÉTNICOS Configuración / PROCESO DE CONSULTA PREVIA Debe ajustarse a las necesidades de la comunidad a la cual va dirigida / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL Negada por no advertirse una afectación directa de las comunidades étnicas
[L]a parte actora sostuvo que los actos acusados[ ] debieron ser compartidos con las comunidades étnicas del Estado colombiano antes de su expedición [ ], razón por la cual se vulnero el derecho al debido proceso toda vez que se no se agotó un requisito de obligatorio cumplimiento. [ ] En este sentido y según lo dispone el artículo 6º del Convenio 169 de la OIT, encuentra el Despacho que las comunidades étnicas deben ser consultadascada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlas directamente. [ ] Este despacho, en esta etapa inicial del proceso, no advierte una afectación directa de las comunidades étnicas toda vez que las directivas acusadas en lo que se refiere...
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