Auto nº 23001-23-33-000-2017-00336-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 23 de Agosto de 2019 (caso AUTO nº 23001-23-33-000-2017-00336-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 23-08-2019)
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 23 Agosto 2019 |
| Número de expediente | 23001-23-33-000-2017-00336-01 |
| Normativa aplicada | LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 140 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 NUMERAL 4 |
IMPROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR / ADECUACIÓN DE LA DEMANDA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
[C]uando el daño causado a un particular por parte del Estado es producto de un acto administrativo, por regla general, el mecanismo para ejercer su revisión y obtener el resarcimiento de perjuicios causados es el de nulidad y restablecimiento del derecho. A pesar de lo anterior, también resulta pertinente mencionar que en algunas situaciones esta Corporación ha aceptado que el medio de control de reparación directa procede para obtener la reparación de perjuicios producidos por un acto administrativo. Tal sería el caso del daño especial producido por un acto general. [ ] Como se puede evidenciar, pese a los nuevos argumentos introducidos en el recurso de apelación, en el presente proceso la demanda está destinada a cuestionar y controvertir la legalidad de unos actos administrativos conocidos por los demandantes y que se ejecutaron, y no un daño especial derivado de una actuación legal y legítima de la administración municipal. [ ] Por lo anterior, fue acertado que el a quo adecuara el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, al juicio de legalidad de la actuación materializada con la expedición de unos actos administrativos de carácter particular y, por ende, en el sub lite la caducidad tiene que ser examinada conforme a las reglas procedimentales de dicho medio de control. [ ] Ahora, una vez constatado por la Sala que la adecuación del medio de control realizada por el a quo fue válida, corresponde determinar si ha operado o no el fenómeno de la caducidad, teniendo en cuenta que según el literal d) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 la demanda en la que se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo. Así las cosas, se advierte que el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente a la notificación de la Resolución [ ] -que puso fin a la actuación de cierre definitivo del establecimiento de comercio- (notificada el 26 de marzo de 2015), por lo que el término máximo para presentar la demanda venció el 27 de julio de 2015, de ahí que la demanda presentada el 11 de julio de 2017 se encuentre caducada sin importar la solicitud de conciliación extrajudicial radicada ante la Procuraduría General de la Nación el 20 de abril de 2017. En esa medida, la Sala confirmará la decisión del a quo por considerar que, en efecto, el medio de control procedente en el sub lite se encuentra caducado.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D
PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / APLICACIÓN DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Con el fin de ejercer un control sobre las diferentes manifestaciones de la administración que generan algún tipo de perjuicio -actos, acciones, omisiones, ocupaciones, entre otros- el legislador creó diferentes medios o vías de acceso a la jurisdicción que se determinan, en lo que respecta a su ejercicio, por la fuente u origen del daño causado. Así, cuando el daño causado proviene de un hecho, acción u omisión de entidades públicas o particulares en ejercicio de funciones públicas corresponde ejercer al afectado el medio de control de reparación directa, mientras que ante la existencia de actos administrativos generadores de daño tendría que ejercerse, por regla general, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyos requisitos y caducidad varían en comparación con el mecanismo de reparación directa. Ahora bien, en lo que respecta al daño cuyo origen deriva de un acto administrativo, el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -C.P.A.C.A.- indica que el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual fue creado con el objetivo de cuestionar la legalidad de la decisión adoptada y obtener la reparación de los perjuicios derivados de aquella. Por otro lado, según lo establecido en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, el medio de control de reparación directa procede, entre otros casos, cuando la fuente del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma, es decir que, en principio, este no fue el mecanismo que estableció el legislador para debatir la legalidad de decisiones contenidas en actos administrativos. No obstante, vale la pena mencionar que en algunos eventos específicos se ha permitido la procedencia del medio de control de reparación directa a pesar de existir actos administrativos de por medio, tal como se explicará más adelante.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 ARTÍCULO 140
DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Si bien es cierto que los medios de control [ ] -reparación directa y nulidad y restablecimiento del derecho- tienen un aspecto en común, esto es, que tienen un propósito reparatorio, para su procedencia el origen del daño resulta determinante y, por tal razón, sus requisitos formales, la técnica de formulación de las pretensiones, los argumentos de inconformidad y los términos de caducidad son diferentes en cada uno de ellos. Al respecto, se reitera que mientras el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encuentra fundamento en la nulidad de un acto administrativo y la consecuente reparación de daños que hubiera producido, el medio de control de reparación directa tiene por objeto indemnizar los perjuicios causados, entre otros eventos, por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En este orden, resulta relevante que por disposición del legislador, la técnica para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho varía en razón a la pretensión de anulación de un acto administrativo, ya que a diferencia de la reparación directa, resulta indispensable que se invoquen las normas violadas y se explique el concepto de violación -numeral 4 del artículo 162 del C.P.A.C.A.-. Aunado a lo anterior, los medios de control objeto de estudio poseen otras diferencias relacionadas con las formalidades o requisitos para la presentación de la demanda, entre las cuales se destacan respecto de la nulidad y restablecimiento del derecho i) la obligación de agotar en sede administrativa el recurso de apelación, siempre y cuando sea procedente -numeral 2 del artículo 161 del C.P.A.C.A.-, y ii) que se aporte junto con la demanda copia del acto acusado -numeral 1 del artículo 166 del C.P.A.C.A., aspectos que no son exigibles en materia de reparación directa.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 ARTÍCULO 161 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 ARTÍCULO 162 NUMERAL 4
CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO CAUSADO POR ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL
De otro lado, se advierte que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el término para interponer la demanda es de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, mientras que en la reparación directa el término para interponer la demanda, por regla general, es de dos años contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo. Conforme a los anteriores argumentos, se desprende que existen tanto diferencias sustanciales como procesales en lo que respecta a los medios de control de reparación directa y de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto se advierten distintas i) las causas que habilitan su ejercicio, ii) las formalidades requeridas para su presentación y iii) el término de caducidad previsto por la ley para cada una de ellas. A pesar de las diferencias antes enunciadas, existen eventos excepcionales en los cuales esta Corporación ha aceptado la posibilidad de formular la demanda de reparación directa en situaciones en las que están de por medio actos administrativos generadores de daño, dichas excepciones son las siguientes: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad -daño especial-, ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica, y iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo.
MEDIDA DE REPARACIÓN DEL DAÑO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DAÑO ESPECIAL
[S]e persigue la reparación de los daños causados con la expedición de un acto administrativo cuya legalidad no se cuestiona y que a pesar de ello produce un perjuicio que pone al afectado en una situación de desequilibrio de las cargas públicas. En estos eventos, el título de imputación utilizado ha sido el de daño especial por provenir los perjuicios de una actividad lícita y legítima del Estado. Puede observarse que en este caso no se cuestiona la legalidad del acto administrativo, por el contrario, se admite que este se encuentra ajustado al ordenamiento jurídico, pero que genera una carga anormal que no se está en la...
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