Sentencia nº 25000-23-37-000-2015-00990-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 1 de Agosto de 2019 (caso SENTENCIA nº 25000-23-37-000-2015-00990-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 01-08-2019)
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Fecha | 01 Agosto 2019 |
| Número de expediente | 25000-23-37-000-2015-00990-01 |
NULIDAD SIMPLE
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá D.C., primero (1º) de agosto de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 25000-23-37-000-2015-00990-01(23838)
Actor: BAVARIA S.A.
Demandado: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 12 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta Subsección B, que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas[1].
ANTECEDENTES
Con fundamento en los artículos 300 No. 4 y 338 de la Constitución Política, 62 No 1 del Decreto 1222 de 1986 y 59 de la Ley 788 de 2002, la Asamblea Departamental de Cundinamarca expidió la Ordenanza No. 216 del 3 de junio de 2014: “Por la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento de Cundinamarca, se conceden unas facultades al Gobernador del departamento y se dictan otras disposiciones”.
LA NORMA DEMANDADA
Se solicita la nulidad parcial de los artículos 283 No. 2.2.2, 295 y 314 de la Ordenanza 216 de 2014, en cuanto se refieren a formularios de solicitud de tornaguías, que disponen:
“ARTÍCUO 283.- ACTOS GRAVADOS. Los actos y documentos gravados con las estampillas departamentales son los que se relacionan a continuación:
1. Para efectos de las estampillas se consideran como actos con cuantía:
…
2. Se consideran como actos gravados sin cuantía, es decir, aquellos que no incorporan derechos apreciables pecuniariamente en favor de los particulares, los siguientes:
…
2.2 F. de solicitud de tornaguías para productos gravados con el impuesto al consumo.
…
” (N. fuera de texto)
ARTÍCULO 295.- TARIFAS DE LOS ACTOS SIN CUANTÍA. A todos los actos considerados sin cuantía, enunciados en el presente Estatuto, se les aplicará la tarifa prevista en UVT, como se relaciona en el cuadro siguiente:
Actos sin cuantía gravados con estampilla
Tarifa
…
F. de solicitud de tornaguías para productos gravados con el impuesto al consumo. Tarifa expresada en UVT 0.50”
“ARTÍCULO 314.- TARIFAS DE LOS ACTOS SIN CUANTÍA. A los actos considerados sin cuantía relacionados en el cuadro siguiente, se les aplicará la tarifa prevista en UVT, así:
Actos sin cuantía gravados con estampilla
TARIFA
…
F. de solicitud de tornaguías para productos gravados con el impuesto al consumo.
Tarifa en UVT: 0.25…”
2. Que con fundamento en lo previsto en el artículo 148 del Código de Procedimiento Administrativo (CPACA) (Sic) solicito a esa superioridad declarar la inaplicación de las normas demandadas en esta oportunidad por vulneración expresa de las normas constitucionales y legales que se comentan a continuación”
DEMANDA
BAVARIA S.A., por medio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad establecido en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, demandó la nulidad de las normas transcritas, en la parte resaltada.
La demandante invocó como normas violadas, las siguientes:
- Artículos 6, 121, 122, 150, 287, 288, 300 y 338 de la Constitución Política.
- Artículos 185, 192, 193 y 214 de la Ley 223 de 1995.
- Artículos 62 y 124 del Decreto Ley 1222 de 1986
El concepto de la violación se sintetiza así[2]:
Falta de Competencia
La actora alegó, que los artículos 6, 121 y 122 de la Constitución Política hacen referencia al marco general de competencia de los distintos servidores y organismos del Estado, en consecuencia, todo organismo o funcionario público debe ejercer sus funciones de acuerdo al marco de competencia que le asigne la Constitución y la ley.
La competencia impositiva de las entidades territoriales está regulada en los artículos 150, 287, 288, 300 y 338 de la Constitución Política y se encuentran desarrolladas en los artículos 62 y 71 del Decreto Ley 1222 de 1986, que disponen que las asambleas departamentales no pueden imponer gravámenes sobre objetos o industrias gravadas por la ley.
Según lo expuesto, las normas demandadas deben anularse por cuanto consagran como actos gravados con las estampillas departamentales el “formulario de solicitud de tornaguía para productos gravados con el impuesto al consumo”, que ya se encuentran gravados con el impuesto al consumo.
Violación de normas de carácter superior
La actora explicó que las normas demandadas violan los artículos 124, 185 y 193 de la Ley 223 de 1995, ya que el impuesto al consumo se regula por normas de carácter nacional, razón por la que los departamentos no tienen competencia para reglamentar este tributo.
Adicionalmente, las normas demandadas deben ser declaradas nulas por contradecir lo ordenado en los artículos 192 y 214 de la Ley 223 de 1995, ya que el Departamento de Cundinamarca al gravar por medio de estampillas el formulario de solicitud de tornaguías para productos gravados con el impuesto al consumo, excede sus facultades legales.
Señaló que el documento llamado Tornaguía, constituye el presupuesto indispensable para el transporte de los productos gravados con el impuesto al consumo, por lo que al gravar tal documento se está gravando los productos gravados con el impuesto al consumo porque sin tornaguía es legalmente imposible transportarlos.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Departamento de Cundinamarca contestó la demanda en los siguientes términos[3]:
Señaló que la Asamblea de Cundinamarca ha respetado cada uno de los postulados constitucionales y legales sobre los cuales se han edificado las normas contenidas en la Ordenanza 216 de 2014, en el entendido que ha sido el propio legislador quien señaló la competencia en cabeza de la Asamblea Departamental para definir los elementos sustantivos de las Estampillas Pro Electrificación Rural, Estampilla Pro Hospitales Universitarios de Cundinamarca, Estampilla Pro cultura, Estampilla Pro desarrollo de la Universidad de Cundinamarca (UDEC) y Estampilla de A.M.. Por ello se definen los sujetos activos, sujetos pasivos, la base gravable y las tarifas aplicables a cada uno de los actos y documentos relacionados en el artículo 283 de la Ordenanza 216 de 2014.
Según lo expuesto por la Corte Constitucional, la regla general en virtud de lo dispuesto en el artículo 336 de la Constitución Política es que la ley que crea una determinada contribución, debe definir directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Pero ello no obsta para que dentro de una sana interpretación de las normas constitucionales, sean las entidades territoriales las que con base en los tributos creados por la ley, puedan a través de las ordenanzas departamentales y los acuerdos municipales o distritales a través de sus corporaciones, fijar los elementos de la contribución respectiva.
Si el numeral 2.2 del artículo 283 de la Ordenanza 216 de 2014 incluye dentro de los actos y documentos gravados con las estampillas departamentales, los formularios de solicitudes de tornaguías para productos gravados con el impuesto al consumo, es simplemente el cumplimiento de lo dispuesto por el legislador, que dejó en cabeza de la Asamblea Departamental el definir los elementos sustantivos del tributo, lo cual no contraviene la Ley 223 de 1995 por cuanto no se está imponiendo un gravamen adicional sobre el impuesto al consumo.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones[4]:
Con fundamento en los artículos 287 y 338 de la Constitución Política y jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, precisó que las asambleas y Concejos no tienen competencia directa en su tributación, ya que siempre debe existir una ley que previamente habilite las atribuciones fiscales de dichas autoridades territoriales.
En cuanto a la alegada falta de competencia de la Asamblea...
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