Sentencia nº 25000-23-26-000-2008-00271-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Octubre de 2019 (caso SENTENCIA nº 25000-23-26-000-2008-00271-02 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 28-10-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 28 Octubre 2019 |
| Número de expediente | 25000-23-26-000-2008-00271-02 |
| Normativa aplicada | ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 850 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85 |
ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA / APORTE PARAFISCAL / CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL AL SENA / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
El demandante no podía acudir a la acción de reparación directa para reclamar la indemnización de un perjuicio que no solicitó por la vía que legalmente correspondía: su daño no se originó en una omisión sino en una decisión y no puede afirmarse que sufrió un empobrecimiento sin causa porque el perjuicio reclamado sí tuvo una causa: se fundamentó en una norma legal vigente en el momento en el que se produjo el pago, por lo que si el demandante estimaba que dicho cobro era ilegal porque la nulidad de la norma en su concepto tenía efectos retroactivos, estaba obligado en este caso (i) a formular una petición de devolución a la entidad demandada y (ii) a controvertir la legalidad de la decisión negativa de esa petición. […] Por lo tanto, resulta claro que la reparación directa no era la acción procedente, en la medida en que de conformidad con las normas que regulan la solicitud de devolución en materia tributaria y el artículo 85 del CCA, el demandante debía esperar la conclusión del procedimiento administrativo ante el SENA y en caso de ser negada su solicitud, demandar en nulidad y restablecimiento del derecho dicho acto. […] Adicionalmente, como el daño reclamado correspondía al pago de una contribución que fue declarada nula por la jurisdicción contencioso administrativa, habida cuenta de los efectos hacia el futuro de tal decisión, era claro que la parte actora solo podía tener derecho a reclamar si era titular de una situación jurídica no consolidada, lo cual solo ocurriría si dentro del término legal –contado desde la realización del pago que estimó legal– hubiera presentado la acción de nulidad y restablecimiento. La situación jurídica no consolidada solo se predica del particular que controvierte en término el acto administrativo particular: no se predica del que > como lo entendió el Tribunal.
DIFERENCIA ENTRE ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Y ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Tratándose de la reparación de perjuicios causados por la Administración a los particulares, se distinguen las acciones de reparación directa y la de nulidad y restablecimiento del derecho, en la medida en que, si bien ambas son de carácter resarcitorio, la fuente del daño en una y otra es diferente. Así, en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho la fuente del daño es un acto administrativo, mientras que en la reparación directa, el daño deviene de una acción u omisión de la Administración. […] Los actos administrativos corresponden a decisiones de la Administración y para obtener la reparación de los daños que ellos causen es menester acreditar su ilegalidad, cosa que no es necesaria ni procedente en la acción de reparación directa en la que solo se debe demostrar la existencia de un daño antijurídico imputable a la acción o la omisión de la Administración […].
NOTA DE RELATORÍA: Sobre los casos en que procede la acción de reparación directa por daños ocasionados por un acto administrativo, ver: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2016, rad. 35953, C.P.M.N.V.R.; y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 24 de enero de 2019, rad. 46806, C.P.R.P.G..
APORTE PARAFISCAL / CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL AL SENA / APLICACIÓN DEL ESTATUTO TRIBUTARIO / NULIDAD DEL DECRETO / PAGO DE LO NO DEBIDO
Cuando no existe un acto de cobro o factura sino una declaración y liquidación privada, como sucede con los aportes parafiscales al SENA, los contribuyentes tienen la posibilidad de acudir al procedimiento administrativo de devolución ante la entidad que administra el tributo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 850 del Estatuto Tributario. […] Si bien la mencionada norma regula las solicitudes de devolución de pagos de lo no debido de obligaciones tributarias a cargo de la DIAN, la Sección Cuarta de esta Corporación ha determinado que, respecto de saldos a favor o pago de lo no debido de contribuciones parafiscales, los contribuyentes podrán presentar solicitudes de devolución en los mismos términos y en el plazo establecido para estas solicitudes de devolución. […] El procedimiento administrativo iniciado por la cooperativa demandante ante el SENA debía concluir con un acto administrativo que podría ordenar la devolución total o parcial a favor del solicitante o negarla. Ese acto administrativo definiría la solicitud particular y concreta de un contribuyente que estimaba que realizó pagos de lo no debido respecto de contribuciones parafiscales que no debía realizar en atención a la anulación parcial del Decreto 2996 de 2004, como sucedió en el caso en cuestión. Y en el evento de obtener una decisión negativa por parte de la entidad, la parte actora debía agotar la vía gubernativa y solicitar el perjuicio demostrando la ilegalidad de la misma, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de dicho acto administrativo, en los términos y dentro del plazo previsto en el artículo 85 del CCA.
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 850 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 85
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la aplicación del procedimiento administrativo del Estatuto Tributario a las solicitudes de devolución de aportes parafiscales, cita: Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 25 de abril de 2016, rad. 19736, C.P.C.T.O. de R..
PRIVILEGIO DE LA DECISIÓN PREVIA / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO
Las normas legales antes citadas desarrollan el privilegio de la decisión previa de la Administración al establecer un procedimiento reglado para solicitar la devolución del pago del tributo y a partir de ellas es claro que el particular está obligado a controvertir la legalidad de la decisión dentro del término de la acción de nulidad y restablecimiento para obtener la restitución de lo pagado cuando esta haya sido negada por la Administración.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 25000-23-26-000-2008-00271-02(49278)
Actor: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO SISTEMAS PRODUCTIVOS – SIPRO
Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA
Referencia: REPARACIÓN DIRECTA
TEMA: Consulta / Devolución de aportes parafiscales no debidos / Se revoca la sentencia consultada que accedió a las pretensiones de la demanda, para en su lugar, negarlas por la improcedencia de la acción de reparación directa.
SENTENCIA
No observándose irregularidad que invalide la actuación, procede la Sala a resolver el grado jurisdiccional de consulta respecto de la sentencia del 26 de enero de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A, mediante la cual se declaró patrimonialmente responsable al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA por el enriquecimiento sin causa sufrido por la Cooperativa de Trabajo Asociado Sistemas Productivos – SIPRO, con ocasión de los pagos de los aportes parafiscales para los años 2004 a 2006.
En la parte resolutiva se adoptaron las siguientes decisiones:
PRIMERO: Declarar no probadas las excepciones propuestas por la apoderada de la parte demandada Servicio Nacional de Aprendizaje SENA.
SEGUNDO: Declarar administrativamente responsable al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA por el enriquecimiento sin causa sufrido por la Cooperativa de Trabajo Asociado Sistemas Productivos SIPRO.
TERCERO: CONDENAR al Servicio Nacional de Aprendizaje SENA, a pagar a Cooperativa de Trabajo Asociado Sistemas Productivos SIPRO la suma de setecientos ochenta y nueve millones ochocientos cuarenta y tres mil novecientos cuarenta y seis pesos ($789.843.946) por daño material sufrido.
CUARTO: Negar las demás pretensiones.
QUINTO: Sin condena en costas.
SEXTO: Ejecutoriada la sentencia, liquídese los gastos procesales realizados y devuélvase el excedente que hubiere. Además archívese el expediente.>>
- ANTECEDENTES
A.- La demanda y la posición de la demandante
1.- El 11 de junio de 2008, la Cooperativa de Trabajo Asociado Sistemas Productivos – SIPRO (en adelante “SIPRO”) presentó demanda de reparación directa contra el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA (en adelante “SENA”) en la cual formuló las siguientes pretensiones:
Como consecuencia...
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