Sentencia nº 11001-03-15-000-2019-02886-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 7 de Noviembre de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-15-000-2019-02886-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 07-11-2019)
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 07 Noviembre 2019 |
| Número de expediente | 11001-03-15-000-2019-02886-01 |
| Normativa aplicada | CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 1 - INCISO 2 / DECRETO 2591 DE 1991 |
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA IGUALDAD Y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / CONFIGURACIÓN DEL DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Inclusión de la prima de riesgo como factor salarial para algunos funcionarios del DAS / COSA JUZGADA - No se configura
[L]a Sala procede a verificar si se configura o no el defecto por desconocimiento del precedente alegado por la parte actora, contenido en la providencia (…) en la que el Tribunal Administrativo (…) declaró probada tal excepción [de cosa juzgada]. (…) La parte accionante sostuvo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (…) incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, porque no tuvo en cuenta que el Consejo de Estado, en providencia de unificación (…) (2012-01645), sostuvo que el fenómeno de cosa juzgada no se configura cuando se reclama el reajuste de mesadas pensionales, con posterioridad a la firmeza de las decisiones judiciales, que hayan decidido con anterioridad una situación jurídica del sujeto procesal. Agregó que lo anterior daba lugar a que se tramitara un nuevo proceso en el que se aplicara la sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013 (2008-00150), mediante la que la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció que la prima de riesgo constituye factor salarial para liquidar las pensiones de los empleados del DAS. (…) A juicio de la Sala, se configuró un defecto por desconocimiento del precedente (…) No sobra señalar que acerca de este importante tema no existe jurisprudencia pacífica ni mucho menos unificada por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por el contrario, se advierten posturas abiertamente disímiles dentro de las propias Subsecciones que integran dicha Sección, por lo que se considera que frente a este caso, en el que el proceso ordinario apenas se encuentra en etapa de audiencia inicial, debe prevalecer el derecho-principio de acceso a la administración de justicia y acoger, por tanto, aquella postura de la Subsección A de la Sección Segunda de la Corporación que predica la inexistencia de una cosa juzgada y, por ende, la viabilidad de reclamar la prestación económica con posterioridad al proveído de unificación de 2013 que la incluyó como factor prestacional, para deferir entonces la discusión del tema en la sentencia que decida de fondo el asunto. Por lo anterior, se revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, se ampararán los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia (…).
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 1 - INCISO 2 / DECRETO 2591 DE 1991
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02886-01(AC)
Actor: LUIS ALBERTO TORRES SÁNCHEZ
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F
Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida el 29 de julio de 2019 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por medio de la cual se denegó el amparo solicitado.
I. A N T E C E D E N T E S
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- La demanda
Por escrito presentado el 14 de mayo de 20191, el señor L.A.T.S., por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la seguridad social y de acceso a la administración de justicia. Con base en lo anterior, el accionante elevó las siguientes pretensiones (se trascribe de manera literal, con posibles errores incluidos):
“1. Se tutelen los derechos fundamentales del debido proceso (Art. 29), acceso a la administración de justicia y los derechos adquiridos, el derecho constitucional de igualdad (Art. 13), y a la seguridad social (Art. 48), previstos en el Constitución Política de Colombia de 1991, materializando todo lo anterior en un defecto fáctico por indebida aplicación del precedente, desconocimiento de precedente, y violación directa de la Constitución.
“2. Se deje sin efectos la providencia judicial de segunda instancia de fecha 23 de noviembre de 2018, proferida por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F, siendo magistrado Ponente: Dra. B.H.E.R., que resuelva la excepción de cosa juzgada.
“3. Que como consecuencia de lo anterior se le ordene al HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F, M.D.. B.H.E.R., a que en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, proferir nueva providencia declarando no probada la excepción de cosa juzgada, así mismo teniendo en debida cuenta el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado en el que se reconoce que es procedente la liquidación de la pensión de los empleados públicos del DAS beneficiarios del régimen de transición con inclusión del factor no taxativo de prima de riesgo por ser contraprestación directa salarial”2 (negrilla del original).
2.- Hechos
Como fundamento fáctico de las pretensiones, se expuso que el señor Luis Alberto Torres Sánchez prestó sus servicios al Departamento Administrativo de Seguridad – DAS.
Mediante Resolución Nº 9096 de 28 de febrero de 2006, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a favor del señor Torres Sánchez, pero sin tener en cuenta todos los factores salariales devengados en el último período de trabajo.
El accionante le solicitó a CAJANAL la reliquidación de su pensión de jubilación, con la inclusión de todos los emolumentos devengados en el último año de servicios. Empero, mediante Resolución Nº 47696 de 16 de septiembre de 2008, se reliquidó parcialmente dicha prestación.
Con ocasión de lo anterior, el accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra CAJANAL (radicado 2008-00691), la cual fue tramitada y decidida en primera instancia por el Juzgado Once Administrativo de Descongestión de Bogotá, el que, por sentencia de 27 de julio de 2009, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, mediante fallo de 11 de marzo de 2010, confirmó la decisión de primera instancia, precisando que la reliquidación de la pensión de jubilación del demandante debía efectuarse sobre el 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, sin incluir la prima de riesgo.
En cumplimiento de las mencionadas providencias judiciales, por Resolución Nº UGM 021934 de 23 de diciembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP (antes CAJANAL) reliquidó la pensión del señor T.S., sin incluir como factor la prima de riesgo.
La parte actora manifestó que con ocasión de la sentencia de unificación de 1º de agosto de 2013, en la que la Sección Segunda del Consejo de Estado indicó que la prima de riesgo sí constituye factor salarial para liquidar las pensiones de los empleados públicos beneficiarios del régimen especial del DAS, el 19 de noviembre de 2015, le solicitó a la UGPP la reliquidación de la pensión con la inclusión de dicho factor.
Mediante Resolución Nº RDP 006506 de 16 de febrero de 2016, la UGPP negó la reliquidación de la pensión en los términos solicitados por el señor T.S.. Esa decisión fue confirmada por Resolución Nº RDP 018703 de 13 de mayo de 2016.
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor L.A.T.S. demandó a la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de los anteriores actos administrativos y, en su lugar, se reliquidara su pensión de jubilación con la inclusión de la prima de riesgo.
Una vez admitida la demanda ordinaria, la UGPP presentó la contestación de la demanda, en la que se formuló, entre otras excepciones, la de cosa juzgada.
En la audiencia inicial celebrada el 28 de febrero de 2018, el Juzgado Doce Administrativo de Bogotá declaró no probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la parte demandada.
Contra esa decisión, la UGPP interpuso el recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, el que, por auto de 23 de noviembre de 2018 (notificado por estado del 15 de enero de 2019), revocó la decisión de primera instancia y declaró probada la excepción de cosa juzgada.
3.- Fundamentos de la acción
Alegó que la autoridad judicial accionada desconoció que la causa petendi del proceso judicial fundamento de la acción de tutela estaba fundamentada en una nueva situación jurídica que beneficiaba al accionante, la sentencia de unificación de 1º de agosto de 2013 y, por tanto, la causa del nuevo litigio no guardaba identidad con lo discutido en el proceso radicado bajo el número 2008-00691.
Adujo que la decisión acusada incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial, porque no tuvo en cuenta la sentencia de unificación de 1º de agosto de 2013 (2008-00150), mediante la cual, la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció que la prima de riesgo sí constituye factor salarial para liquidar las pensiones de los empleados del DAS. Agregó (trascripción literal):
“… para el caso concreto se tiene que, en virtud del precedente vinculante por identidad fáctica al caso subexamine, precedente por el cual se impetró la acción de nulidad de fecha (…) se ha configurado una nueva situación jurídica aplicable que titula al señor L.A.T.S. en su reclamación administrativa y judicial con respecto al factor...
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