Sentencia nº 18001-23-33-000-2015-00006-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 16 de Octubre de 2019 (caso SENTENCIA nº 18001-23-33-000-2015-00006-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 16-10-2019)
| Sentido del fallo | NO APLICA |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Fecha | 16 Octubre 2019 |
| Número de expediente | 18001-23-33-000-2015-00006-01 |
ESTAMPILLA PRO UNIVERSIDAD DE LA AMAZONÍA
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA
Bogotá D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 18001-23-33-000-2015-00006-01(22723)
Actor: E.S.E. HOSPITAL MARÍA INMACULADA DE FLORENCIA
Demandado: DEPARTAMENTO DEL CAQUETÁ
FALLO
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de marzo de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del C. en audiencia inicial, que negó las pretensiones de la demanda.
DEMANDA
La actora, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, formuló las siguientes pretensiones[1]:
“Que se declare la Nulidad de la Ordenanza No. 013 del 29 de Julio de 2009 emitida por la Asamblea Departamental del C. mediante la cual se ordena la creación de la estampilla pro-universidad de la Amazonía del Departamento del C., por ser contraria a la Constitución por omitir reglamentar y/o regular su aplicación frente a las Empresas Sociales del Estado, en los términos que se expondrán en el concepto de violación.
Que se declare la Nulidad del artículo 437 de la Ordenanza 035 de noviembre de 2004, por la cual se incorporó al estatuto de rentas departamental la estampilla pro desarrollo de la Universidad de la Amazonía creada por la Ordenanza 013 del 29 de Julio de 2009 por ser contraria a la Constitución por omitir reglamentar y/o regular su aplicación frente a las Empresas Sociales del Estado, en los términos que se expondrán en el concepto de violación”.
Indicó como normas violadas las siguientes:
- Artículos 4 y 48 de la Constitución Política;
- Artículo 9 de la Ley 100 de 1993;
- Artículo 17 del Decreto Ley 1281 de 2002;
- Artículo 68 y 89 de la Ley 715 de 2001.
El concepto de la violación se sintetiza así:
Prohibición de usar los recursos de la seguridad social para fines diferentes a la seguridad social
Las Ordenanzas 013 de 2009 y 035 de 2004 de la Asamblea Departamental del C. son contrarias a disposiciones de orden constitucional y legal y a pronunciamientos de autoridades judiciales y de entes de control, dado que desconocen los fines de la función administrativa, justifican el abuso de la posición dominante y ponen en riesgo el patrimonio de la entidad demandante, porque gravan con estampillas los contratos que celebra con profesionales y proveedores de servicios de salud.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 48 de la Constitución Política y 9 de la Ley 100 de 1993, los recursos de las instituciones de la seguridad social no pueden usarse para fines diferentes esta.
El artículo 89 de la Ley 715 de 2001 se refiere al control de los recursos del sistema general de participaciones manejados por las entidades territoriales.
El artículo 17 del Decreto Ley 1281 de 2002 advierte que es un hecho sancionable el mal manejo de los recursos del sistema general de participaciones y del sector salud en las entidades territoriales.
Adicionalmente, hizo mención a los artículos 30, 31 y 32 de la Resolución 3042 de 2007 que regulan lo concerniente a la vigilancia de los fondos de salud de las entidades territoriales.
Citó apartes de la sentencia SU-480 de 1998 de la Corte Constitucional en la que se indica que los recursos de la seguridad social son parafiscales y deben destinarse solo a ese sector. También citó las sentencias C-179 de 1997, C-577 de 1997, C-542 de 1998, T-569 de 1999, C-717 de 2000 y C-607 de 2012 de la misma Corte.
La E.S.E. no está obligada a retener estampillas
El Hospital María Inmaculada E.S.E. recibe dineros del sistema general de participaciones del sector salud y del sistema general de seguridad social en salud, por lo que no está obligado a retener valor alguno por concepto de estampillas territoriales, dado que los recursos que recibe tienen destinación específica.
En efecto, el uso de esos recursos es para cumplir con el objeto social de la E.S.E, que es la prestación del servicio de salud a la comunidad. Para ello debe contratar servicios especializados y otros necesarios para el buen funcionamiento del hospital.
Así que los contratos que las E.S.E. celebran con profesionales prestadores del servicio de salud o proveedores, para asegurar y garantizar la atención en salud, no pueden ser objeto de gravámenes que modifiquen la destinación específica de los recursos. Concretamente, tales contratos no deben gravarse con la estampilla pro desarrollo de la Universidad de la Amazonía.
Los gravámenes que los hospitales retienen a los contratistas de la salud son girados a los entes territoriales y esos dineros tienen una destinación diferente al cubrimiento de la salud, lo que resulta inconstitucional. En consecuencia, en relación con las empresas sociales del estado debe inaplicarse la norma que ordena la emisión de la estampilla.
S. financiera de las empresas sociales del Estado
La aplicación de estampillas afecta el estado financiero de los hospitales públicos.
La E.S.E. Hospital María Inmaculada de Florencia no recibe recursos ni subsidios del Estado. La E.S.E. se sostiene únicamente de la venta de los servicios que presta, como urgencias, hospitalización, cirugía, consulta externa, entre otros. Significa que el sobrecosto que debe asumir por cuenta de los proveedores y profesionales de la salud agrava la situación económica de la entidad.
Otro factor determinante es que se está desconociendo el principio de libre mercado en condiciones de igualdad, puesto que los hospitales públicos están sometidos a las estampillas y los hospitales privados no lo están.
SUSPENSIÓN PROVISIONAL
En la demanda, la actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de las normas acusadas[2]. El Tribunal, mediante auto del 15 de mayo de 2015, negó la solicitud al no advertir la alegada infracción de las disposiciones invocadas[3]. La decisión no fue apelada.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Departamento se opuso a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos[4]:
Las ordenanzas demandadas no contrarían la Constitución Política ni la ley. El departamento del C. tiene autonomía en materia tributaria, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 287 de la Constitución. En ese entendido, tiene competencia para establecer los tributos que sean necesarios para el cumplimiento de sus funciones, siempre que los parámetros sobre los que fije cada gravamen estén acorde con la Constitución y la ley.
La Ley 1301 de 2009 autorizó al departamento del C. la emisión de la estampilla pro desarrollo de la Universidad de la Amazonía. En el artículo 5, dispone que sea la entidad territorial la que determine los elementos de la estampilla.
En efecto, mediante Ordenanza 013 de 2009 de la Asamblea Departamental del C. se creó la estampilla pro desarrollo de la Universidad de la Amazonía, la cual se encuentra incorporada en el Estatuto de Rentas Departamental [arts. 437 y 450].
En relación con las empresas sociales del Estado, de conformidad con el artículo 441 del Estatuto de Rentas Departamental, los contratos, renovaciones, adiciones o prórrogas de contratos u órdenes de servicios que celebre la administración departamental, municipal y los entes descentralizados de unos y otros se gravan con la estampilla. También se gravan los remates de los bienes muebles y/o inmuebles de las entidades del orden departamental y municipal, y en las descentralizadas de unos y otros, y en las entidades del orden nacional que funcionen en el departamento.
Significa que lo que está gravado es el contrato celebrado entre las entidades descentralizadas y los contratistas y proveedores particulares. Entonces, las empresas sociales del Estado no son sujetos pasivos del gravamen, sino aquellos que contraten con ellas, que son los que tienen la carga tributaria.
El deber de las referidas empresas sociales es recaudar la estampilla, de acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 444 del Estatuto de Rentas Departamental.
Así que no existe restricción alguna en relación con las empresas sociales del Estado de carácter departamental y la imposición de la estampilla. El gravamen se impone a un tercero que presta un servicio o bien y los dineros que recibe como contraprestación son entregados por la entidad contratante a...
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