Auto nº 621/19 de Corte Constitucional, 26 de Noviembre de 2019

1. Antecedentes de la sentencia T- 398 de 2019

   1. La Sala Novena de Revisión estudió el caso de una mujer en situación de habitanza de calle en Bogotá, D.C., quien durante su menstruación suele usar trapos, reutilizar toallas higiénicas que encontraba en la basura o las que en algunas ocasiones puede adquirir, y que carece de posibilidades de gestionar su higiene menstrual. Esto constituye, en opinión de un grupo de agentes oficiosos, una flagrante violación de la dignidad humana y de los derechos fundamentales a la salud, lo que impone a la Secretaría Distrital de Salud de Bogotá, D.C., o a la autoridad competente, encargarse del suministro de dichos materiales de absorción de líquidos menstruales adecuados a las mujeres en situación de habitanza de calle.

2. La sentencia T- 398 de 2019

   2. La Sala Novena de Revisión determinó que la acción de tutela cumplía con los requisitos de procedencia y se preguntó si el Ministerio de Salud y las Secretarías Distritales de Salud, de Integración Social y de la Mujer de Bogotá vulneraron los derechos fundamentales a la dignidad humana y a la salud en cuanto a los derechos sexuales y reproductivos –de los cuales deriva el derecho a la gestión de la higiene menstrual– de M.C.D.C., al no considerar, dentro de sus políticas y acciones propias de sus marcos competenciales, el suministro de toallas higiénicas para mujeres en situación de habitanza de calle.

   3. Para resolver el problema jurídico, la Sala Novena de Revisión explicó que dentro de las facetas de la dignidad humana se encuentra la de permitir la realización de un proyecto de vida propio y que esto se entrelaza con las graves limitaciones que se generan en relación con las mujeres habitantes de calle, quienes no solo carecen de posibilidades materiales, sino que a su vez se ven obligadas a sobrellevar su periodos menstrual sin condiciones mínimas de salubridad, lo que apareja el quebrantamiento de los derechos analizados. Enfatizó la Sala de Revisión que la menstruación es un proceso biológico, propio del ciclo de la vida de las mujeres, que ha sido utilizado para excluir, entre otros, de los espacios educativos, laborales y sociales –familiares, educativos, entre otros–, por considerarlo un tabú de lo femenino; igualmente, la menstruación constituye un condicionante en la realización del proyecto de vida de la mujer, en especial si ésta se encuentra en situaciones de vulnerabilidad, como es el caso de las mujeres en situación de habitanza de calle. Por ello, la Sala Novena de Revisión concluyó que el Estado se encuentra en la obligación de brindar instalaciones adecuadas, para que las mujeres puedan realizar las distintas actividades –entre ellas higiene- relacionadas con su proyecto de vida; asimismo se reconoció que el Estado debe tomar medidas necesarias, para que las situaciones de estigmatización y exclusión sean superadas.

   4. La Sala Novena de Revisión recabó que la dignidad humana está estrechamente ligada con el derecho de las mujeres a la gestión menstrual y tiene una relación estricta con unas condiciones materiales mínimas de existencia y una vida libre de humillaciones. Destacó que la jurisprudencia ha sostenido que toda persona requiere de bienes y servicios esenciales para su subsistencia y cuando se está ante personas en situaciones de vulnerabilidad, como aquellas que se encuentran en habitanza de calle, existe la obligación estatal de otorgar dichos bienes y servicios.

   5. En cuanto al derecho a una vida libre de humillaciones, la Sala Novena de Revisión reiteró que, en materia de gestión de la higiene menstrual, la mujer no puede ser considerada como un agente de impureza o de fertilidad y, en virtud de ello, ser sometida a procesos de exclusión o a asignaciones de roles de género estigmatizante. Este derecho implica la obligación estatal de desplegar todas las acciones posibles –especialmente educativas– tendientes a concientizar a la ciudadanía sobre el proceso biológico de la menstruación, para que se abandonen los tabús en torno a éste y se le permita una participación activa a la mujer en la sociedad, de acuerdo al proyecto de vida que haya elegido.

   6. Posteriormente, la Sala Novena de Revisión abordó el derecho al manejo de la higiene menstrual y su dimensión positiva, el cual se circunscribe en los derechos sexuales y reproductivos y tiene un carácter reforzado a partir de la dimensión funcional de la dignidad humana.

   7. Bajo tales parámetros, la gestión de la higiene menstrual se entendió como el derecho de toda mujer a usar adecuadamente el material para absorber o recoger la sangre menstrual. Este derecho, a su vez, se compone de cuatro condiciones esenciales, a saber: a) el empleo de material idóneo para absorber la sangre; b) la capacidad para hacer el cambio de dicho material en privacidad y tan seguido como sea necesario; c) el acceso a instalaciones, agua y jabón para lavar el cuerpo, así como para desechar el material usado y; d) la educación que permita comprender los aspectos básicos relacionados con el ciclo menstrual y cómo manejarlos de forma digna y sin incomodidad alguna.

   8. De la dimensión positiva del derecho a la gestión de la higiene menstrual, la Sala Novena de Revisión derivó el deber estatal de desplegar todas las acciones posibles para que la mujer cuente con las condiciones necesarias y así poder practicar adecuadamente su higiene menstrual. Esto implica, necesariamente, el diseño de una política pública, en la que se aborden tanto los temas relacionados con la higiene en concreto -material absorbente, infraestructura adecuada- como con el abordaje de los estigmas sociales que existen en torno a la menstruación -procesos educativos-. Esta dimensión involucra, en especial, al legislador y a las autoridades gubernamentales, tanto del nivel nacional como del nivel territorial.

   9. Asimismo, la Sala Novena de Revisión indicó que, cuando las acciones estatales involucran a personas en situación de habitanza de calle, le corresponde al Estado garantizar las condiciones mínimas de vida digna a todas las personas. Para ello, debe prestar asistencia y protección a las personas que se encuentren en situación de vulnerabilidad, bien de manera directa, a través de la inversión en el gasto social o bien mediante la adopción de medidas concretas a favor de dichas personas.

   10. Luego de revisar el contexto nacional y local de las mujeres en situación de habitanza de calle, así como de estudiar el caso en concreto, la Sala Novena de Revisión de T. consideró que las entidades accionadas y vinculadas al proceso vulneraron los derechos sexuales y reproductivos de M.C.D.C.. Ello puesto que: a) no existe una política integral de manejo de higiene menstrual, con unos componentes mínimos; b) no existe una colaboración adecuada entre la Secretaría distrital de Salud y la Secretaría Distrital de Integración Social y; c) no hay un registro adecuado de los servicios prestados a M.C.D.C., que permitan inferir que ha recibido el suministro de material absorbente de sangre menstrual idóneo, ni capacitaciones sobre la higiene menstrual.

   11. La Sala Novena de Decisión decidió, en el caso objeto de estudio:

       PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada dentro del proceso T- 6.820.861.

       SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia del Juzgado Dieciocho Civil Municipal de Descongestión de Bogotá, adoptada el 16 de abril de 2018 y que negó el amparo iusfundamental solicitado por A.M.Z.D., L.R.Z. y S.A.C., como agentes oficiosos de M.C.D.C., y en su lugar AMPARAR los derechos fundamentales la dignidad humana y los derechos sexuales y reproductivos, relacionados con la gestión de la higiene menstrual de la agenciada.

       TERCERO.- ORDENAR a la Secretaria Distrital de Integración Social de Bogotá, D.C., le suministre a M.C.D.C. los insumos adecuados para su higiene menstrual, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia, cuando ella acuda a los hogares de paso y los solicite.

       CUARTO.- ORDENAR a la Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá, D.C., y a la Secretaría de Integración Social de Bogotá, D.C., que, dentro de los seis (6) meses siguientes a la comunicación de la presente providencia, lideren y diseñen de manera coordinada, en el marco de sus competencias y en colaboración armónica con las entidades del Distrito implicadas, la política pública territorial en materia de manejo de higiene menstrual para todas las habitantes de calle, teniendo en cuenta lo señalado en la presente providencia.

       QUINTO.- ORDENAR a la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D.C., que, en un plazo no superior a los dos (2) meses siguientes a la comunicación de la presente providencia, implemente un plan de contingencia, que comprenda acciones concretas para suministrar los insumos absorbentes idóneos para la higiene menstrual a favor de las integrantes de la población de mujeres en habitanza de calle, mediante un sistema de registro adecuado sobre la elección de los elementos necesarios para la mencionada higiene menstrual y el control individualizado de entregas, teniendo en cuenta lo señalado en la presente providencia.

       SEXTO.- EXHORTAR a los entes territoriales, en los cuales vivan mujeres en situación de habitanza de calle, a revisar y diseñar o actualizar sus políticas públicas en materia de gestión de la higiene menstrual conforme a los criterios establecidos en la presente decisión, dentro de las competencias de los entes territoriales establecidas en la Constitución Política y la Ley.

       SÉPTIMO.- Por Secretaría General de esta Corporación, LÍBRENSE las comunicaciones a que alude el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

       C.S. de aclaración

   12. Á.B.A. de Toro, Secretaria Distrital de la Mujer de Bogotá, D.C., presentó el dieciocho (18) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) solicitud de aclaración de la sentencia T- 398 de 2019[1]. En ella, la solicitante pide a la Corte Constitucional que se “aclare el numeral CUARTO de la parte resolutiva de la Sentencia T- 398 del 29 de agosto de 2019, en el sentido de indicar que: dentro del marco de la actualización de la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género –PPMYEG, la cual se encuentra adelantando la Secretaría General de la Mujer, se establezcan, a través del “Plan de Acción de la actualización de PPMYEG”, acciones y productos específicos encaminados a la garantía de la higiene menstrual de las mujeres habitantes de calle, como parte del derecho a la Salud Plena que contempla la política en cuestión”[2].

   13. Para fundamentar la solicitud, la peticionaria se apoya en el salvamento de voto de la sentencia T- 398 de 2019 e indica, por una parte, que la administración distrital demostró que existe una política pública coherente de atención a los habitantes de calle[3] y, por otra parte, en caso de requerirse acciones, los insumos de higiene deben darse en el marco de la política pública ya existente[4]. Asimismo, la entidad hace dos aclaraciones. La primera hace referencia al concepto de política pública y cómo ésta se formula en el Distrito capital; mientras que la segunda es el desarrollo de una actualización de una política pública vigente.

   14. La entidad manifiesta que las políticas públicas con “acciones de gobierno con objetivos de interés público que surgen de decisiones sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad, para la atención efectiva de problemas públicos específicos, en donde participa la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones”[5].

   15. Las políticas públicas, a su vez, dependen de la participación de diversos actores, como la Secretaría Distrital de Planeación. Ésta es la competente para orientar y liderar la formulación y el seguimiento de las políticas de planeación territorial, económica, social y ambiental del Distrito capital[6]. En ejercicio de dicha competencia, la Secretaría Distrital de Planeación expidió la Guía para la formulación e implementación de Políticas Públicas del Distrito[7], la cual: a) indica que el diseño de políticas públicas se realiza en tres fases, a saber, la fase preparatoria, la fase de agenda pública y la formulación, y; b) sirve como una caja de herramientas que, junto con otros documentos, sustenta metodológicamente el ejercicio de formulación de políticas públicas distritales[8].

   16. La Secretaría Distrital de la Mujer sostiene que la Guía para la formulación e implementación de Políticas públicas del Distrito comprende un conjunto de criterios, que permiten establecer si una situación amerita ser abordada mediante una política pública. Estos criterios son[9]: a) que el problema que se propone abordar con la política pública no haga parte de un problema mayor o más complejo; b) que el problema requiera explorar escenarios futuros; c) que el problema se encauce desde el punto de vista de un interés social, es decir, que agrupe los intereses de diferentes sectores sociales; d) que requiera el desarrollo de un procesos de participación incidente; e) que la solución del problema no exceda el alcance de la misionalidad de la Secretaría; f) que el problema implique un desarrollo institucional adicional y definición o restructuración de las competencias de las entidades, y; g) que el problema requiera una intervención integral que comprenda soluciones desde diferentes dimensiones (social, ambiental, económica e institucional).

   17. A partir de estos criterios, la Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá, D.C., afirma que la formulación de una política pública no resulta ser el instrumento más adecuado para afrontar el problema planteado en la sentencia T- 398 de 2019[10], pues considera que la higiene menstrual de las mujeres en situación de habitanza de calle está comprendida en un tema más complejo, a saber, la habitanza de calle en general[11]. Asimismo, la entidad considera que el problema se centra sólo en un grupo poblacional y, por tanto, su alcance es muy reducido[12]. Este alcance, a su vez, no transformaría e incidiría, de manera individual o colectiva, en la esfera pública en función del bien general y el cumplimiento de los derechos civiles, políticos, sociales, económicos, ambientales y culturales[13].

   18. Si el problema no cumple con los criterios para ser tratado a través de una política pública, la entidad considera que sí puede tratarse dentro de la actualización de la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género, la cual adelanta actualmente la Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá, D.C.[14].

   19. Esta actualización se orienta en los lineamientos establecidos por la Secretaría Distrital de Planeación, se encuentra en su tercera fase (formulación) y se ha caracterizado por: a) contar con la participación del consejo Consultivo de Mujeres y la sociedad civil[15]; b) permitir la participación de “mujeres trans, mujeres lesbianas y bisexuales, mujeres campesinas y rurales, mujeres habitantes de la calle, mujeres adultas y adultas mayores, mujeres con discapacidad y cuidadoras, mujeres indígenas, académicas, feministas, mujeres gitanas y rom, mujeres trabajadoras y sindicalizadas, mujeres víctimas, mujeres privadas de la libertad, mujeres excombatientes, niñas y mujeres negras, afrocolombianas y raizales”[16]; c) señalar los problemas más importantes, e; d) identificar y priorizar los puntos críticos –que requieren mayor intervención- y los factores estratégicos[17].

   20. Aunque la gestión de la higiene menstrual no se menciona en alguna de las fases del diseño de la actualización de la política pública, la entidad considera que este proceso puede tratarse bajo el concepto de acciones y productos específicos[18].

   21. Finalmente, la entidad considera que, aun si se hiciese la política pública en materia de gestión de la higiene menstrual para mujeres en habitanza de calle, esto no garantiza que se le dé solución eficaz a la problemática planteada en el fallo de tutela.

1. Procedencia del recurso de aclaración

   22. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sostenido que la aclaración de decisiones proferidas por esta Corporación procede excepcionalmente[19]. Ello se debe, por una parte, a que los fallos de la Corte Constitucional se encuentran protegidos por el principio de cosa juzgada y, por otra parte, a que el ejercicio de recursos podría implicar la reapertura de un debate y, en consecuencia, la afectación del principio de seguridad jurídica[20]. Además, esta Corporación ha considerado que abrir la posibilidad de solicitar aclaraciones sobre los fallos –de tutela o constitucionalidad– podría implicar el riesgo de hacer la jurisprudencia caótica o desordenada[21].

   23. Por lo anterior, la Corte Constitucional ha construido unos requisitos formales y unos materiales, a fin de conocer y decidir sobre la aclaración de una decisión. Estos requisitos, a su vez, derivan del artículo 4 inciso 1 del Decreto 306 de 1992 en concordancia con los artículos 285[22] y 302[23] de la Ley 1564 de 2012 (en adelante Código General del Proceso).

   24. La Sala Novena de Revisión procederá a explicar los requisitos formales de la solicitud de aclaración y comprobará si se cumplen en el presente caso. Si llegasen a cumplirse, la Sala procederá a estudiar los requisitos materiales y a verificar si se cumplen en la solicitud presentada por Á.B.A. de Toro.

2. Requisitos formales

   25. El artículo 285 inciso 1 en concordancia con el artículo 302 inciso 3 del Código General del proceso consagran dos requisitos formales, a saber: a) la legitimación y; b) la oportunidad.

   26. El artículo 285 inciso 1 del Código General del Proceso consagra que la sentencia podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella. Al respecto, la Corte Constitucional ha sostenido que la solicitud de aclaración sólo podrá ser presentada por quien ostente la calidad de parte procesal.

   27. Por oportunidad se entiende, que la solicitud de aclaración debe presentarse dentro del término de ejecutoria de la sentencia[24]. El artículo 302 inciso 3 del Código General del Proceso establece que las sentencias que sean proferidas por fuera de la audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.

3. Verificación de los requisitos formales

   28. La Secretaría Distrital de la Mujer de Bogotá, D.C., fue vinculada al proceso mediante auto del veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho[25], para que aquella se manifestase sobre los hechos y las pretensiones de la acción de tutela. Finalizado el proceso, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional consideró que la Secretaría Distrital de la Mujer y la Secretaría Distrital de Integración Social de Bogotá, D.C., deben liderar el diseño de la política pública en materia de gestión de la higiene menstrual para mujeres en situación de habitanza de calle[26]. Asimismo, la decisión contenida en el numeral cuarto de la parte resolutiva emite una orden concreta para la entidad. Por ello, se entiende satisfecho el requisito de legitimación.

   29. Proferida la sentencia en sede de revisión, el Juzgado Dieciocho Municipal de Pequeñas Causas y Competencias Múltiples de Bogotá notificó el fallo a la Secretaría de la Mujer el diecisiete (17) de septiembre de dos mil diecinueve (2019). La solicitante, a su vez, presentó la petición de aclaración el dieciocho (18) de septiembre de dos mil diecinueve, es decir, dentro del término de ejecutoria (tres días siguientes) y, por tanto, se encuentra satisfecho el requisito de oportunidad.

   30. La Sala Novena procederá, en consecuencia, a revisar si la solicitud de aclaración es procedente en un sentido material.

4. Requisitos materiales de la solicitud de aclaración

   1. Reglas jurisprudenciales

      31. El artículo 285 inciso 1 oración 2 del Código General del Proceso establece que la sentencia podrá ser aclarada, de oficio o a petición de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella.

      32. La Corte Constitucional ha sostenido que el presupuesto fundamental de la solicitud de aclaración es la existencia de indeterminaciones en la parte resolutiva o motiva de la decisión judicial, que obstaculicen la implementación de ésta[27]. En ese sentido, debe tenerse en cuenta, que la solicitud de aclaración debe cumplir con tres requisitos: a) no debe tener como objeto reabrir el debate surtido en la sentencia; b) debe plantear una duda objetiva y razonable[28], y; c) la duda debe estar dirigida a la parte resolutiva o a la parte motiva, cuando ésta sea determinante para entender el alcance de la parte resolutiva.

   2. Caso concreto

      33. Á.B.A. de Toro, Secretaria Distrital de la Mujer de Bogotá, D.C., considera que la sentencia debe tener en cuenta el salvamento de voto expresado en la sentencia T- 398 de 2019 y, por tanto, indicar que no debe formularse una política pública en materia de gestión de la higiene menstrual para las mujeres en situación de habitanza de calle, sino que deben tomarse medidas dentro de la política pública existente. La solicitante apoya esta afirmación, básicamente, en tres argumentos: a) los lineamientos sobre el diseño de políticas públicas los establece la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, D.C.; b) la gestión de la higiene menstrual de las mujeres en situación de habitanza de calle no es un problema que amerite una política pública, conforme a los criterios establecidos por la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, D.C., y; c) se diseña en estos momentos la actualización de la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género, en la cual debe reconocerse la gestión de la higiene menstrual para mujeres en situación de habitanza de calle mediante acciones y productos específicos.

      34. Por lo anterior, la entidad solicita que se indique en el numeral cuarto de la parte resolutiva que “dentro del marco de la actualización de la Política Pública de Mujeres y Equidad de Género –PPMYEG, la cual se encuentra adelantando la Secretaría General de la Mujer, se establezcan, a través del “Plan de Acción de la actualización de PPMYEG”, acciones y productos específicos encaminados a la garantía de la higiene menstrual de las mujeres habitantes de calle, como parte del derecho a la Salud Plena que contempla la política en cuestión”.

      35. La Sala Novena de Revisión considera que la solicitud no está llamada a prosperar. La entidad no plantea una duda objetiva y razonable sobre la implementación, es decir, la entidad no pregunta por posibles ambigüedades o por elementos faltantes en el ordinal cuarto, que impidan la implementación de éste. Lo que hace la entidad, por el contrario, es: a) revivir una discusión ya surtida y; b) solicitar la modificación del ordinal.

      36. La entidad afirma que la gestión de higiene menstrual no es un asunto que merezca ser tratado con una política pública propia, sino que debe revisarse dentro de una ya existente. Esta postura no implica una duda sobre el ordinal cuarto de la sentencia T- 398 de 2019, sino una inconformidad con los razonamientos desarrollados en las consideraciones 235 y siguientes del fallo.

      37. Podría decirse, en gracia de discusión, que la intención de la entidad es preguntar por la posibilidad de trabajar la gestión de la higiene menstrual como un acápite de la actualización que se realiza en estos momentos. La Sala Novena de Revisión considera al respecto: a) que ésta no es competente para indicarle a una entidad la forma en que las políticas públicas se realizan, pues esto corresponde al margen de discrecionalidad de la entidad, siempre y cuando se contemplen los elementos identificados en la parte motiva (consideraciones de 216 a 233, de 235 a 253 y 269 y siguientes) y; b) la Corte Constitucional no es competente para determinar si una problemática puede incluirse en una política macro y en qué momento sería adecuado hacerlo.

      38. Por otra parte, la entidad no solicita la aclaración del numeral cuarto de la sentencia T- 398 de 2019, sino que solicita que se modifique ésta conforme a los parámetros que ella indica. La Sala Novena de Revisión advierte que dichas solicitudes no prosperan, pues, de acuerdo al artículo 285 inciso 2 oración 1 del Código General del Proceso, la sentencia no es revocable ni modificable por el juez que la pronunció.

      39. Por lo explicado anteriormente la Sala Novena de Revisión considera que la solicitud de aclaración no prospera.

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional