Sentencia nº 11001-03-25-000-2016-00040-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 6 de Febrero de 2020 (caso SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2016-00040-00 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 06-02-2020)
| Sentido del fallo | ACCEDE |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Fecha | 06 Febrero 2020 |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2016-00040-00 |
| Normativa aplicada | LEY 3 DE 1961 / LEY 62 DE 1984 / LEY 99 DE 1993 / LEY 909 DE 2004 – ARTÍCULO 38 / CONSTITUIÓN POLÍTICA- ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / DECRETO ÚNICO REGLAMENTARIO 1083 DE 2015 |
INSTRUCTIVO FIJACIÓN DE COMPROMISOS EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO FUNCIONARIOS EN
PROVISIONALIDAD EN LA CAR / EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO DE EMPLEADOS EN
PROVISIONALIDAD- Improcedencia / EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO DE EMPLEADOS EN
CARRERA ADMINISTRATIVA O EN PERÍODO DE PRUEBA- Procedencia
La Sala advierte, que tanto la Ley 909 de 2004 como el Decreto 1083 de 2015
regularon todo lo relacionado con la evaluación del desempeño de los
empleados públicos de carrera administrativa y que se encuentren en período
de prueba. Así, de su contenido puede concluirse que ninguna de las dos
normas dispuso que dicha evaluación también debía hacerse sobre los
empleados en provisionalidad o de libre nombramiento y remoción.
Adicionalmente, es claro que, las entidades a quienes se les aplica esta
normativa y las directrices de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al
desarrollar los sistemas de evaluación del desempeño de estos servidores
públicos, por mandato del artículo 40 de la Ley 909 de 2004, deben
sujetarse a lo regulado en esta y en su reglamentación, sin que puedan
modificarla o adicionarla. Adicionalmente, es claro que, las entidades a
quienes se les aplica esta normativa y las directrices de la Comisión
Nacional del Servicio Civil, al desarrollar los sistemas de evaluación del
desempeño de estos servidores públicos, por mandato del artículo 40 de la
Ley 909 de 2004, deben sujetarse a lo regulado en esta y en su
reglamentación, sin que puedan modificarla o adicionarla.(…) la Corporación
Autónoma Regional de Cundinamarca, no estaba facultada para evaluar el
desempeño laboral de los servidores públicos vinculados en provisionalidad,
pues es evidente que se arrogó competencias que no le correspondían, toda
vez que la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1083 de 2015, regularon únicamente
en sus artículos 37 a 40 y 2.2.8.1.1. al 2.2.8.1.12 respectivamente; que la
evaluación del desempeño procede respecto de empleados públicos de carrera
administrativa y en período de prueba, sin incluir a empleados vinculados
en libre nombramiento y remoción y en provisionalidad.
NORMA DEMANDADA: MEMORANDO OTH 20153119026 DE 26 DE MAYO DE 2015
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR (Nulo)
CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL – Naturaleza jurídica / CORPORACIÓN AUTÓNOMA
REGIONAL – Régimen aplicable
La Sala parte de la premisa que las Corporaciones Autónomas Regionales son
establecimientos públicos del orden nacional de carácter especial en virtud
del objeto específico y la autonomía que les otorgó el numeral 7 del
artículo 150 de la Constitución Política. Así mismo, en materia de
administración de personal y de carrera, continuarían aplicándose las
normas del sistema general conforme a lo dispuesto en el artículo 38 de la
Ley 909 de 2004, y demás disposiciones que los modifiquen y adicionen.
FUENTE FORMAL: LEY 3 DE 1961 / LEY 62 DE 1984 / LEY 99 DE 1993 / LEY 909
DE 2004 – ARTÍCULO 38 / CONSTITUIÓN POLÍTICA- ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 /
DECRETO ÚNICO REGLAMENTARIO 1083 DE 2015
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá, D.C., seis (6) de febrero de dos mil veinte (2020).
Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00040-00(0112-16)
Actor: J.B.V.A.
Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR
Tema :Memorando OTH 20153119026 de 26 de mayo de 2015, "Por medio del
cual se [concertan] [los] compromisos laborales
prueba piloto evaluación de desempeño funcionarios en
provisionalidad", expedido por la Jefe de la Oficina de
Talento Humano de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca - CAR -.
Medio de control : Simple nulidad – Ley 1437 de 2011
La Sala decide mediante sentencia la demanda de nulidad presentada, en
ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contra el
memorando OTH 20153119026 de 26 de mayo de 2015[1], expedido por la Jefe de
la Oficina de Talento Humano de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca - CAR -.
-
LA DEMANDA
El 18 de enero de 2016[2], el señor J.B.V.A.,
actuando en causa propia, presentó demanda de nulidad contra el memorando
OTH 20153119026 de 26 de mayo de 2015, con su instructivo y formulario,
"Por medio del cual se [concertan] [los] compromisos laborales prueba
piloto evaluación de desempeño funcionarios en provisionalidad", expedido
por la Jefe de la Oficina de Talento Humano de la Corporación Autónoma
Regional de Cundinamarca - CAR -.
-
El acto acusado
El ciudadano mencionado pretende que se declare la nulidad del memorando
OTH 20153119026 de 26 de mayo de 2015, con su instructivo y formulario,
por medio del cual se concertan los compromisos laborales "prueba piloto
evaluación de desempeño funcionarios en provisionalidad", expedido por la
Jefe de la Oficina de Talento Humano de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca. Así mismo, establece los instrumentos que deben tener estos
funcionarios para el cumplimiento de las obligaciones, tales como: plan de
gestión ambiental, plan de acción 2012-2015, plan de contribución anual,
planes operativos, manual de funciones de las dependencias, competencias
comunes y comportamentales por nivel jerárquico, plan único de
mejoramiento, y demás herramientas con que cuente la entidad.
-
Normas violadas y concepto de violación
La parte actora considera que el acto administrativo contenido en el
memorando OTH 20153119026 de 26 de mayo de 2015, vulnera los artículos 6,
122 y 125 de la Constitución Política, los artículos 38 y 41 literal b) de
la Ley 909 de 2004. Así mismo, los acuerdos 137 y 138 de 2010, 022 de
2014, y las resoluciones 2609 y 3430 de 2014 y 0935 de 2015.
El concepto de violación es desarrollado por libelista en dos cargos, que
buscan acreditar que el acto administrativo cuestionado adolece de falta de
competencia, toda vez que fue expedido por la Jefe de la Oficina de Talento
Humano de la CAR, a quién no le correspondía impartir directrices con
respecto a la "evaluación de desempeño de los funcionarios en
provisionalidad".
Y de otro porque se incurrió en extralimitación de funciones, puesto que la
mencionada funcionaria no estaba autorizada para fijar las directrices de
evaluación de los servidores provisionales de la entidad, ya que los únicos
empleos susceptibles de calificación son los de carrera administrativa.
-
TRÁMITE PROCESAL
Este despacho admitió la demanda mediante auto de 3 de mayo de 2018[3].
Igualmente, mediante el mencionado proveído se ordenó informar a la
comunidad sobre la existencia del proceso y notificar al Agente del
Ministerio Público, al director de la Corporación Autónoma Regional de
Cundinamarca.
Mediante auto de 18 de febrero de 2019[4], el magistrado sustanciador
convocó a la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437
de 2011, para el 11 de marzo hogaño.
-
LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR-[5], por intermedio
de apoderado propuso la excepción de "ineptitud de la demanda", toda vez
que el memorando interno impugnado no es un acto administrativo susceptible
de control mediante la acción de nulidad, dado que su contenido es de
carácter interno y esencialmente informativo.
Refirió que la Jurisprudencia del Consejo de Estado ha reiterado en forma
pacífica que "son susceptibles de control judicial los actos
administrativos que por definición han de comportar efectos jurídicos",
mientras que, del contenido del memorando interno impugnado, se destaca que
él mismo tenía como objetivo primordial: informar la fecha de concertación
de los compromisos, los instrumentos y la estructura lingüística a tener en
cuenta para su cabal desarrollo.
Argumentó que fue una prueba piloto que no comportó efectos jurídicos, y no
se utilizó para la toma de decisiones de los funcionarios seleccionados
para tal fin. Máxime, que la entidad demandada no adoptó el modelo piloto,
"por lo que no acogió con posterioridad el instrumento referido en el
memorando interno".
Precisó, que en el sub lite "se impugnó un simple memorando interno y no un
verdadero acto administrativo", pues no produjo efectos sobre los cuales
pueda recaer suspensión, y por ende, no se vislumbra violación de las
normas invocadas por el solicitante.
El Agente del Ministerio Público y el representante de la Agencia Nacional
de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.
-
AUDIENCIA INICIAL
Mediante audiencia realizada el 11 de marzo de 2019[6], se agotó el trámite
previsto en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo.
Así, en su desarrollo se indicó la no existencia de vicios o
irregularidades que requieran que el proceso fuese saneado.
La entidad demandada propuso la excepción de ineptitud sustantiva de la
demanda, tras considerar que el memorando impugnado no es un acto
administrativo susceptible de control jurisdiccional, puesto que se trata
de una norma interna que no produce efectos externos a la CAR.
Resaltó que sí el memorando acusado es considerado como un acto
administrativo, "sería de carácter particular por cuanto se aplic[ó] a unos
pocos funcionarios"; motivo por el cual, el medio de control de nulidad no
es el idóneo para establecer su legalidad.
El despacho sustanciador resolvió la excepción invocada por el libelista de
manera negativa, al considerar que en vigencia del Decreto 01 de 1984 la
jurisprudencia de esta Corporación sentó la tesis argumentando que cuando
una circular "no tiene la virtud de producir efectos jurídicos, bien porque
permanezca en el interior de los cuadros de la Administración como una
orientación para el desarrollo de una actividad administrativa, o bien
porque se limite a reproducir la de una autoridad diferente", no será
considerado como un acto administrativo susceptible de control
jurisdiccional.
No obstante, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado
...
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