Sentencia nº 11001-03-25-000-2015-01089-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 9 de Diciembre de 2019 (caso SENTENCIA nº 11001-03-25-000-2015-01089-00 de Consejo de Estado (SECCION SEGUNDA) del 09-12-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Normativa aplicada | ACTO LESGISLATIVO 2 DE 1995 / LEY 1551 DE 2012 – ARTÍCULO 35 / DECRETO 2485 DE 2014 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1083 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.27.4 |
| Fecha | 09 Diciembre 2019 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Número de expediente | 11001-03-25-000-2015-01089-00 |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
NULIDAD SIMPLE / NULIDAD SIMPLE DEL ACTO ADMINISTRATIVO / FALTA DE COMPETENCIA / PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY / EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA / PRINCIPIO DE AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES / TEST DE VACIAMIENTO DE COMPETENCIAS
[L]a falta de competencia es un vicio externo al acto administrativo debido a que no se afinca en el contenido de este, en su motivación o finalidad, sino en el sujeto que lo expide pues lo que se advierte en tales casos es que el derecho positivo no consagra una facultad que le permita fungir al Estado como autoridad normativa. [E]n los casos en que tiene aplicación la reserva de ley no se encuentra permitido regular la materia por medio de preceptos de inferior jerarquía o fuerza normativa, como lo son los reglamentos. En esos términos, el principio en cuestión constituye una garantía esencial de los estados modernos hacia sus asociados, si se tiene en cuenta que los asuntos sujetos a reserva legal involucran temas de gran importancia e interés social y económico que, en tal virtud, deben positivarse como resultado de una amplia deliberación que garantice el principio democrático, lo que le otorga legitimidad a la norma de derecho resultante. Es importante resaltar la forma en que la reserva de ley constituye un límite inquebrantable a la potestad reglamentaria pues, habiéndose reservado un asunto al legislador, no es dable que la administración entre a regular los aspectos centrales de la materia en cuestión. Esto no significa que se excluya el reglamento porque, una vez expedida la ley, podrán dictarse aquellos que se conocen como reglamentos ejecutivos o secundum legem, los cuales gozarán de validez en la medida en que tengan una adecuada cobertura legal, esto es, en cuanto se dediquen a ejecutar o desarrollar la ley a la que se encuentran inmediatamente ligados. Esto quiere decir que en aquellos casos solo habrá espacio para el reglamento, en la medida en que previamente haya una habilitación legal. […] En el evento de no haberse previsto una reserva de ley, la respectiva regulación se podrá realizar a través del reglamento siempre y cuando se tenga la competencia para el efecto y se respete el contenido de disposiciones superiores, de manera que no se trastorne el sistema de fuentes. En ese sentido, la reserva legal es un mecanismo constitucional que permite proteger el reparto de competencias entre el legislador y la administración pública o, si se quiere, entre la ley y el reglamento. […] [L]o que en esencia disponen las normas en cuestión es que el concurso sea adelantado por los concejos municipales o distritales atendiendo a criterios de objetividad, transparencia, imparcialidad, publicidad e idoneidad de los aspirantes. Así mismo, prevén como etapas del concurso la convocatoria, el reclutamiento y las pruebas; regulan los mecanismos de publicidad; el uso de la lista de elegibles, al igual que la posibilidad de celebrar convenios interadministrativos para la realización parcial de los concursos y el diseño de las pruebas a ser aplicadas. […] [L]a ilegalidad de los actos administrativos demandados no es aplicable a los personeros municipales pues, según se explicó, la provisión de este tipo de cargos debe efectuarse mediante concurso público, proceso de selección que difiere del de convocatoria pública, contemplada en el Acto Legislativo 2 de 2015. En tales condiciones, no es factible predicar una alegada falta de competencia por existencia de reserva de ley cuando el asunto del que se ocupan los decretos acusados no se rige por la norma constitucional en la que, a voces de la demanda, se establece la reserva en comento. […] [L]as facultades de producción normativa de la administración tienen un límite incuestionable en el contenido de las normas respecto de las cuales pueda predicarse una superioridad jerárquica, asunto que se definirá atendiendo a la tipología del reglamento. […] [E]l reglamento no puede introducir normas que no se desprendan natural y lógicamente de las disposiciones superiores, ampliar o restringir el sentido de estas, como tampoco puede suprimirlas o cambiarlas ni reglamentar materias que estén reservadas a ellas, pues en tales eventos excedería sus competencias. […] [L]a Corte Constitucional, en sentencia C-105 de 2013, resolvió declarar exequible el inciso 1 del artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 en cuanto contempló que los personeros municipales deben elegirse por las corporaciones públicas, «previo concurso de méritos». […] [N]o es viable para el Consejo de Estado desatender el texto normativo admitiendo, como pretenden los demandantes, que la elección de personeros municipales evada el estricto orden en que debe aplicarse la lista de elegibles, lo que implicaría, según la caracterización ampliamente explicada, que su elección se realice a través de convocatoria pública y no mediante el concurso público de méritos. En conclusión, el Ministerio del Interior y el Departamento Administrativo de la Función Pública no excedieron el ejercicio de la facultad reglamentaria a través de los artículos 4 del Decreto 2485 de 2014 y el 2.2.27.4 del Decreto 1083 de 2015, al disponer que la vacante del empleo de personero se cubrirá con quien ocupe el primer puesto de la lista. […] [E]l aludido principio de autonomía debe ser interpretado y aplicado en armonía con el principio de unidad, lo que implica entender que el poder que se le concede a las entidades territoriales no es absoluto y soberano pues debe ejercerse dentro de unos límites constitucional y legalmente establecidos, que se explican en el reconocimiento de la superioridad del Estado unitario. […] [P]ara determinar los casos en que en las relaciones entre la Nación y las entidades territoriales se desconoce el núcleo esencial del principio de autonomía que rige para estas últimas, la jurisprudencia constitucional ha estructurado lo que se conoce como un test de vaciamiento de competencias. El primer paso para realizar dicha evaluación consiste en identificar si el ente territorial ha sido despojado del control y manejo de la actividad administrativa que por disposición constitucional o legal le compete. Ahora bien, la pérdida del poder de direccionamiento propio de la entidad no basta para predicar un vaciamiento de competencias pues, en segundo lugar, será necesario establecer si la limitación impuesta al órgano respectivo tiene alguna repercusión en su objeto institucional y, por último, tendrá que definirse si el desplazamiento de funciones goza de justificación y razonabilidad, pues en caso de que se advierta que obedece a necesidades o finalidades constitucionalmente legítimas, la restricción resultará admisible.
FUENTE FORMAL: ACTO LESGISLATIVO 2 DE 1995 / LEY 1551 DE 2012 – ARTÍCULO 35 / DECRETO 2485 DE 2014 – ARTÍCULO 4 / DECRETO 1083 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.27.4
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá, D.C., nueve (09) de diciembre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-25-000-2015-01089-00(4824-15) y (0001-16)
Actor: J.I.A.B. Y OTRO
Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA Y OTRO
Referencia: CONCURSO PÚBLICO Y ABIERTO DE MÉRITOS PARA ELECCIÓN DE PERSONEROS MUNICIPALES. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA. PROCESO ACUMULADO RADICACIÓN 11001-03-25-000-2016-00001-00 (0001-2016)
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ASUNTO
La Sala dicta la sentencia que en derecho corresponda en los procesos judiciales1 tramitados en virtud del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 que ejercieron los señores (i) D.A.R.S.2 en contra del Departamento Administrativo de la Función Pública3 y (ii) J.I.A.B. en contra de esta última entidad y de la Nación, Ministerio del Interior y de Justicia4.
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PROCESO 11001-03-25-000-2015-01089-00 (4824-2015)5
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Pretensiones
Principal: Que se declare la nulidad del Decreto 2485 de 2014, así como del Título 27 del Decreto 1083 del 26 de mayo de 2015, artículos 2.2.27.1 al 2.2.27.6., por medio de los cuales «se fijan los estándares mínimos para el concurso público y abierto de méritos para elección de personeros municipales».
Subsidiaria: Que se declare la nulidad del artículo 4 del Decreto 2485 de 2014, compilado en el artículo 2.2.27.4 del mencionado Decreto 1083 de 2015.
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Normas violadas y concepto de violación
En la demanda se invocaron como normas vulneradas el preámbulo y los artículos 1, 2, 40, 189-11, 150, 287 y 313-8 de la Constitución Política; 2, inciso 4, del Acto Legislativo 2 de 2005; 35, inciso 1, de la Ley 1551 de 2012; y 37 de la Ley 1437 de 2011.
Como concepto de violación, manifestó que los actos demandados incurrían en las siguientes causales de nulidad:
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Falta de competencia por existir reserva de ley: Adujo que los actos administrativos demandados adolecen de este vicio porque la regulación del proceso de elección de personeros municipales es una materia sometida a reserva de ley.
Al respecto, explicó que así lo disponen los artículos (i) 313 superior, numeral 8, que prevé que a los concejos municipales les corresponde «Elegir personero para el periodo que fije la ley y los demás funcionarios que esta determine»; (ii) 35 de la Ley 1551 de 2012, que modificó el 170 de la Ley 136 de 1994, según el cual los personeros deben elegirse «[…] previo concurso público de méritos de conformidad con la ley vigente […]»; (iii) artículo 2, inciso 4, del Acto Legislativo 02 de 2015, que dispuso que «[…] la elección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria pública reglada por la ley […]». Además, señalo que así lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia C-105 de 2013.
Falta de competencia por exceso en el ejercicio de la facultad reglamentaria y...
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