Sentencia nº 66001-23-33-000-2015-00131-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 20 de Noviembre de 2019
| Ponente | MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO |
| Fecha de Resolución | 20 de Noviembre de 2019 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONVENIO
INTERADMINISTRATIVO / DECLARACIÓN DE NULIDAD / FACULTADES DEL JUEZ
[E]n el evento de que en el contexto de un convenio interadministrativo se
configure alguna causal de nulidad consagrada en el derecho común e incluso
las prevista en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993, esto último no dará
lugar a ejercer la facultad de declarar unilateralmente la terminación de
un convenio interadministrativo por alguna de las entidades intervinientes
en su celebración. En ese caso, corresponderá acudir al juez competente
para que se pronuncie sobre la nulidad del negocio jurídico, sin que la
ocurrencia de alguna de esas causales viabilice la posibilidad de que, en
el terreno del convenio interadministrativo, se arrogue la facultad
prevista en el artículo 45 de la Ley 80 de 1993.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 44 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 45
CONVENIO DE ASOCIACIÓN / PERSONA JURÍDICA PRIVADA / ASOCIACIÓN CON
ENTIDADES ESTATALES
[E]l inciso primero del artículo 96 de la Ley 489 de 1998 […] consagra que
las entidades estatales pueden asociarse con personas jurídicas
particulares mediante, entre otras alternativas, la celebración de
convenios de asociación para el desarrollo conjunto de actividades en
relación con los cometidos y funciones que les asigna a aquellas la ley.
FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 96
TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / PROCEDENCIA DE TERMINACIÓN
UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL
La facultad de terminación unilateral del contrato consagrada en el
artículo 17 de la Ley 80 de 1993 constituye una prerrogativa excepcional
otorgada a la entidad estatal contratante como una herramienta cuyo fin
exclusivo, lejos de identificarse como una sanción contra el contratista,
es el de impedir la afectación o el cumplimiento de los fines estatales o
de la continua y eficiente prestación de los servicios públicos. […] La
incorporación imperativa de esa prerrogativa, aunque no se encuentre
expresamente pactada, se aplica a los negocios jurídicos que tengan por
objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio estatal, la
prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del
Estado, así como en los contratos de obra. […] De otro lado, con arreglo a
esa misma normativa, la potestad excepcional de terminación unilateral
podrá pactarse, de manera voluntaria, en los contratos de suministro y de
prestación de servicios.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 17
DECLARACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL / EFECTOS DE LA
NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO ESTATAL
La terminación unilateral regulada por el artículo 45 de la Ley 80 de 1993,
a diferencia de lo que ocurre con la prevista en el artículo 17 del mismo
texto normativo, lo que persigue es finalizar anticipadamente un negocio
jurídico inválidamente celebrado. Su ejercicio constituye un verdadero
deber legal que el ordenamiento impone al jefe o representante legal de la
entidad cuando evidencie que el contrato adolece de los vicios de nulidad
absoluta que señala la norma, sin que sea posible hacerla extensiva a la
configuración de vicios distintos a los señalados en los tres citados
numerales del artículo 44 en referencia. Una vez percatado de la
configuración de cualquiera de esas tres causales, el jefe o representante
legal de la entidad, mediante acto administrativo motivado, deberá declarar
la terminación unilateral del negocio jurídico y ordenar su liquidación en
el estado en que se encuentre. De otro lado, su ejercicio no comporta el
reconocimiento para el contratista de derechos indemnizatorios, sin que
ello se traduzca en que en este caso el contratista no tenga derecho a que
se le reconozca lo que hasta el momento se ha ejecutado. Se precisa,
además, que la terminación unilateral prevista en el artículo 45 no se
encuentra circunscrita a que su ejercicio proceda sólo respecto de
determinados tipos contractuales, como acontece en el caso de la
prerrogativa consagrada en el artículo 17 en el contexto de las cuatro
hipótesis examinadas, por manera que su ejercicio tendrá lugar sobre
cualquier tipología contractual, siempre que para acudir a esta se reúnan
los supuestos normativos que dan paso a su procedencia.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 44 / LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 17
CLÁUSULA EXCEPCIONAL / CLÁUSULA INEFICAZ
De acuerdo con el parágrafo del referido artículo 14 [Ley 80 de 1993],
existe prohibición expresa de incluir cláusulas excepcionales, entre ellas,
la de terminación unilateral, en los contratos que se celebren con personas
públicas internacionales, o de cooperación, ayuda o asistencia; en los
interadministrativos; en los de empréstito, donación y arrendamiento y en
los contratos que tengan por objeto actividades comerciales o industriales
de las entidades estatales que no correspondan a las señaladas en el
numeral 2o. del mencionado artículo, o que tengan por objeto el desarrollo
directo de actividades científicas o tecnológicas, así como en los
contratos de seguro tomados por las entidades estatales.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 14
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / CONTRATO INTERADMINISTRATIVO / CONCEPTO
[E]n la práctica de las relaciones establecidas en desarrollo de las
actividades de la Administración se acude a la figura de los "convenios
interadministrativos", previstos en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998,
cuando dos (2) o más entidades públicas cooperan para gestionar el
cumplimiento conjunto de sus funciones administrativas, finalidad que
acarrea, si aquellas se obligan patrimonialmente, que dichos convenios
constituyan contratos en toda la extensión del concepto y con los efectos
respectivos. Dentro de ese mismo contexto, la jurisprudencia ha reconocido
la utilización de la figura de los "convenios interadministrativos" para
calificar otro tipo de acuerdos que no corresponden a la naturaleza y
efectos de los contratos, en los que, si bien se presenta un concurso de
voluntades entre las partes, no se generan obligaciones susceptibles de ser
exigidas jurídicamente. La S. de Consulta y Servicio Civil de esta
Corporación se ha referido a los "convenios interadministrativos" a los
cuales alude el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, calificándolos de
"puros" y entendiendo que estos, además de perseguir la finalidad de
cooperación antes indicada, no implican intereses contrapuestos, ni tampoco
se circunscriben a un "intercambio patrimonial". Sin perjuicio de lo
anterior, en otra oportunidad, la misma S. había indicado que, si bien en
dichos convenios no se daba un "verdadero intercambio de bienes o servicios
(contrato conmutativo)", ello no impedía que se conviniera una remuneración
a cargo de alguna entidad.
FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 - ARTÍCULO 95
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de los convenios
interadministrativos y la posibilidad de que en ellos se pacte una
remuneración, cita: Consejo de Estado, S. de Consulta y Servicio Civil,
concepto del 1 de noviembre de 2016, rad. 2305, C. P. Germán Alberto Bula
Escobar; y Consejo de Estado, S. de Consulta y Servicio Civil, concepto
del 30 de abril de 2008, rad. 1881, C.P.E.J.A.P..
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00131-01(61429)A
Actor: DEPARTAMENTO DE RISARALDA
Demandado: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE CABAL
Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL
Temas: DIFERENCIAS ENTRE CONTRATOS Y CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS /
aplicación supletoria de la Ley 80 de 1993 a los convenios
interadministrativos gobernados por el artículo 95 de Ley 489 de 1998, en
cuanto les sea compatible – TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONVENIO /
diferencias entre potestad excepcional de terminación unilateral prevista
en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 y la facultad consagrada en el
artículo 45 del mismo Estatuto / FALTA DE COMPETENCIA DEL ENTE TERRITORIAL
PARA TERMINAR UNILATERALMENTE EL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO
Conoce la S. del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada
contra la sentencia del 27 de septiembre de 2017, dictada por el Tribunal
Administrativo de Risaralda, mediante la cual resolvió (se transcribe de
forma literal, incluso con posibles errores):
"1. Se declara la nulidad de las Resoluciones No. 3986 del 29 de
octubre de 2013 y 628 del 26 de febrero de 2014, emanadas del Municipio
de S.R. de Cabal, mediante las cuales se terminó unilateralmente
el 'Convenio de Cooperación y Apoyo Financiero para la vinculación del
Municipio de S.R. de Cabal y de la Empresa de aguas y Aseo de
Risaralda S.A. al Plan Departamental de Agua y Saneamiento suscrito con
el Departamento de Risaralda número 010', de conformidad con las
razones expuestas en esta providencia.
"2. Se declara el incumplimiento del Convenio de Cooperación y Apoyo
Financiero para la vinculación del Municipio de S.R. de Cabal y
de la Empresa Aguas y Aseo de Risaralda S.A. al Plan Departamental de
Aguas y Saneamiento suscrito con el Departamento de Risaralda número
010, por parte del Municipio de S.R. de Cabal, de acuerdo con la
parte motiva de esta sentencia.
"3. Se niegan las demás súplicas de la demanda".
1. Síntesis de la controversia
La presente controversia gira en torno a la nulidad de la Resolución 3986
del 29 de octubre de 2013 y de aquella que la confirmó al resolver los
recursos de reposición formulados en su contra, por la cual el municipio de
S.R. de Cabal terminó unilateralmente el convenio de cooperación y
apoyo financiero No. 010 de 2009, celebrado entre el departamento de
Risaralda, el municipio de S.R. de Cabal y la empresa Aguas y Aseo de
Risaralda S.A. E.S.P, aduciendo la existencia de irregularidades e
inconsistencias en su celebración, que lo habrían viciado de...
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