Sentencia de Tutela nº 725/13 de Corte Constitucional, 17 de Octubre de 2013

1. R.G.M. (T- 3.940.862)

   1.1. Demanda de tutela[1].

   1.1.1. Elementos y pretensión.

   1.1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Vida digna, mínimo vital y seguridad social.

   1.1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La negativa de la Secretaría Administrativa de la Gobernación de Risaralda y del Fondo Territorial de Pensiones de Risaralda de reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

   1.1.1.3. Pretensión. Ordenar al Fondo Territorial de Pensiones de Risaralda que reconozca y pague la indemnización sustitutiva a la señora R.G.M..

   1.2. Fundamentos de la pretensión[2].

   1.2.1. La accionante trabajó para el Departamento de Risaralda desde el 7 de diciembre de 1978 hasta el 4 de junio de 1990 y aportó 595 semanas[3] a pensión durante ese periodo.

   1.2.2. El 8 de octubre de 2012 solicitó el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, sin embargo la Secretaría Administrativa y el Fondo Territorial de Pensiones del departamento negaron su solicitud argumentando que la accionante realizó sus aportes pensionales antes de entrar en vigencia la ley 100 de 1993[4].

   1.2.3. La accionante tenía 74 años de edad al momento de solicitar el amparo, carece de recursos económicos para subsistir, y además sufre delicados problemas de salud que le impiden desplazarse sola y no le permiten trabajar[5].

   1.3. Respuesta del ente accionado[6].

   1.3.1. El departamento de Risaralda manifestó que la accionante no tiene derecho a la indemnización sustitutiva porque realizó los aportes pensionales antes de la vigencia la ley 100 de 1993. Afirmó que la ley 100[7] no aplica retroactivamente y que las prestaciones consagradas en ella solamente se reconocerán con base en los aportes realizados después de la fecha en que entró en vigencia, es decir, el 1º de abril de 1994. En consecuencia, como la accionante dejó de trabajar para el departamento de Risaralda en 1990 y no realizó aportes después de esa fecha, no tiene derecho a la indemnización sustitutiva.

   1.3.2. Adicionalmente, en cumplimiento de la ley 100 y las demás normas pensionales, el departamento liquidó la Caja de Previsión Social del departamento, la sustituyó con el Fondo Territorial de Pensiones de Risaralda y, trasladó a todos sus funcionarios al Instituto de Seguros Sociales y a fondos administradores de pensiones. En virtud de este traslado, y a partir de la vigencia de la ley 100 de 1993, el departamento dejó de estar a cargo del reconocimiento de pensiones. Agregó que nunca fue responsable del reconocimiento de la indemnización sustitutiva porque esta no existía antes de que entrara en vigencia la ley 100.

   1.3.3. Por último, argumentó que la tutela es improcedente y que la accionante debe acudir a la jurisdicción ordinaria.

   1.4. Decisión de tutela objeto de revisión.

   1.4.1. Sentencia de primera instancia: Juzgado Tercero Penal del Circuito de P., Risaralda, del 11 de febrero de 2013[8].

   El a quo negó el amparo por improcedente considerando que la vía ordinaria es el medio idóneo para reclamar prestaciones de contenido económico y, además, no se encuentra probado el perjuicio irremediable que alega la accionante. Afirmó que no hay prueba de la precaria situación económica de la actora y que ella ha logrado subsistir sin la suma solicitada desde hace más de 20 años, cuando se desvinculó del departamento. En consecuencia, no es viable que actualmente necesite la suma solicitado para su manutención.

   1.4.2. Impugnación[9].

   La actora afirmó nuevamente que ya no puede trabajar debido a su mal estado de salud, que carece de recursos económicos y que la jurisprudencia constitucional ha reconocido la indemnización sustitutiva a personas en su misma situación.

   1.4.3. Sentencia de segunda instancia: Tribunal Superior de P., Sala de decisión penal, del 23 de abril de 2013[10].

   El a quem confirmó la decisión de primera instancia, reiterando que la actora debió haber acudido a la vía ordinaria y que no está probado el riesgo de perjuicio irremediable por el lapso transcurrido en el momento de la desvinculación y la reclamación de la indemnización sustitutiva.

2. H.H.E. (T-3.950.330)

   2.1. Demanda de tutela[11].

   2.1.1. Elementos y pretensión.

   2.1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Vida digna, mínimo vital, seguridad social.

   2.1.1.2. Conducta que causa la vulneración. La negativa de C. de reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez.

   2.1.1.3. Pretensión. Ordenar a C. que reconozca y pague la indemnización sustitutiva al señor H.H.E..

   2.2. Fundamentos de la pretensión[12].

   2.2.1. El accionante realizó aportes pensionales al ISS por 296 semanas entre 1975 y 2012, en calidad de trabajador del sector privado y trabajador independiente.

   2.2.2. El 25 de abril de 2012 radicó ante C. su solicitud de reconocimiento de la indemnización sustitutiva. La demandada afirmó que su solicitud sería resuelta en el término de 4 meses. Sin embargo, 7 meses después la accionada comunicó al accionante que respondería su solicitud a más tardar el 28 de diciembre de ese año[13].

   2.2.3. Tras no haber recibido respuesta adicional, en enero de 2013 instauró acción de tutela contra C. solicitando el amparo de su derecho de petición. El amparo fue concedido y el 30 de enero de 2013 la accionada informó al accionante que había requerido al ISS el traslado de su expediente con el fin de proceder a estudiar el caso[14].

   2.2.4. En vista que seguía transcurriendo el tiempo y la accionada no resolvía su solicitud, el 15 de marzo de 2013 el actor inició acción de tutela contra C.. Solicitó reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de la pensión de jubilación.

   2.2.5. El actor tiene 61 años de edad, no ha podido encontrar un empleo debido a su avanzada edad y, carece de ingresos económicos que le permitan sufragar los gastos de manutención de su familia, incluyendo los altos costos del tratamiento médico de su esposa, el arriendo y el costo de la educación de sus hijos[15].

   2.3. Respuesta del ente accionado.

   3. guardó silencio.

   2.4. Sentencia de primera instancia: Juzgado Primero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, del 8 de abril de 2013[16].

   El juez de tutela declaró la improcedencia de la acción de tutela por considerar que el actor debe acudir a los medios judiciales ordinarios para reclamar su pretensión y que no se encuentra probado el perjuicio irremediable alegado por el actor.

   2.5 Actuación de la Corte Constitucional en Sede de Revisión

   Mediante auto del 26 de septiembre de 2013[17], el Magistrado Ponente vinculó al ISS en Liquidación y solicitó a C. que informara si había resuelto la solicitud del actor o, si aún no había sido resuelta, que suministrara información actualizada sobre la petición de indemnización sustitutiva del actor. Sin embargo, ninguna de las dos entidades se pronunció.

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales mencionadas, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[18].

2. Procedencia de la demanda de tutela.

   2.1. Alegación de afectación de derecho fundamental.

   Los accionantes alegan que están siendo vulnerados sus derechos al mínimo vital, la vida digna y la seguridad social

2. 2. Legitimación activa[19].

   En ambos casos la tutela fue presentada por los accionantes actuando en nombre propio.

2. 3. Legitimación pasiva[20].

   Tanto el Fondo Territorial de Pensiones de Risaralda y la Secretaría Administrativa del departamento de Risaralda (expediente T- 3.940.862), como C. (expediente T-3.950.330), son entidades públicas y pueden ser demandadas mediante acción de tutela.

2. 4. Inmediatez[21].

   En el caso de la señora M. (expediente T- 3.940.862) la tutela fue interpuesta tres meses después de haber sido proferida la resolución que negó la indemnización sustitutiva, lo cual se considera un plazo razonable para intentar la acción.

   En el caso del señor E. (expediente T-3.950.330), este interpuso la acción de tutela cuando aún no se había resuelto su solicitud de reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva. Es decir, al momento de interponer tutela continuaba la situación que dio lugar a la presunta vulneración del derecho fundamental por lo que, sin lugar a dudas, la acción cumple el requisito de inmediatez.

   2.5. Subsidiariedad[22].

   En el primero de los casos acumulados, la señora M. (expediente T- 3.940.862) tiene 75 años[23], se encuentra en una precaria situación económica que la obliga a vivir “de la caridad de personas de buena fe”[24], y sufre problemas de salud que le impiden desplazarse sola y salir de su casa[25].

   Frente a estas circunstancias, esta Corporación ha considerado que aunque la accionante dispone de otros mecanismos de defensa, los medios ordinarios no son eficaces ni expeditos para lograr la protección de los derechos fundamentales. Considerando la realidad procesal del país, iniciar una acción y esperar a su resolución en la vía ordinaria podría superar la expectativa de vida de la accionante. Además, la señora M. es una persona de la tercera edad que se encuentra condiciones de vulnerabilidad por su situación económica y de salud. Así, la tutela se erige como el mecanismo idóneo y eficaz para proteger sus derechos.

   Del mismo modo, los medios ordinarios pierden su eficacia e idoneidad frente al riesgo de perjuicio irremediable argumentado por el señor E. (expediente T-3.950.330). Él es un adulto mayor, de 61 años de edad, que no ha podido acceder al mercado laboral debido a su edad, carece de ingresos y no tiene recursos para costear a necesidades vitales de su familia, incluyendo los altos gastos médicos ocasionados por la enfermedad de su esposa, la educación de sus hijos y el arriendo de la vivienda familiar.

   La Sala considera que los medios de prueba allegados, prueban la inminencia del perjuicio irremediable alegado por el actor. Es claro que el señor G. se encuentra frente al grave e inminente detrimento de sus derechos fundamentales y los de su familia, que requiere medidas urgentes e inmediatas para neutralizar la vulneración de sus derechos. Así, esperar a que se resuelva su solicitud acudiendo a los medios ordinarios de defensa dilataría aún más el reconocimiento de la prestación solicitada por el actor y que urgentemente necesita para velar por las necesidades básicas de su familia.

3. Conflicto jurídico constitucional.

   Corresponde a esta Sala de Revisión estudiar si las entidades demandadas vulneraron los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de los accionantes al negarse a reconocer la indemnización sustitutiva de vejez aun cuando los actores reúnen los requisitos establecidos en la ley.

   Dado que la jurisprudencia sobre el tema es pacífica y reiterada, primero la Sala se pronunciará sobre la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el Sistema de Seguridad Social Integral, incluyendo la jurisprudencia constitucional sobre cuando los aportes pensionales se realizaron antes de entrar en vigencia la ley 100 de 1993. A renglón seguido, la Sala analizará los casos concretos a la luz de la jurisprudencia constitucional.

4. La indemnización sustitutiva y la devolución de saldos en el Sistema de Seguridad Social Integral. Reiteración de jurisprudencia.

   La indemnización sustitutiva es una de las prestaciones del Sistema General de Pensiones establecido por la ley 100 de 1993. De conformidad con lo preceptuado en los artículos 48, 49 y 53 de la Constitución[26], en el año 1993 el legislador creó el Sistema de Seguridad Social Integral y, como parte del mismo, el Sistema General de Pensiones. Este último está compuesto por el régimen solidario de prima media con prestación definida y el régimen de ahorro individual, y su finalidad es amparar a la población de las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones reconocidas en la ley 100 de 1993.

   Así, cuando una persona se afilia al Sistema General de Pensiones adquiere el deber de hacer los aportes exigidos por la ley 100, y el derecho a recibir una mesada pensional al cumplir los requisitos establecidos en la ley[27].

   Alternativamente, cuando una persona no alcanza a reunir los requisitos de la mesada pensional, la ley 100 establece el derecho a la devolución de los aportes o saldos en el régimen de ahorro individual[28], o el reconocimiento de una indemnización que sustituye la mesada pensional en el régimen de prima media con prestación definida[29].

   El objetivo de la devolución de saldos y de la indemnización sustitutiva es permitir que las personas que hayan alcanzado la edad de pensión pero no han acumulado el capital suficiente para financiar una pensión o cotizado las suficientes semanas, soliciten la devolución del dinero aportado o la suma causada de acuerdo con el tiempo de servicio prestado a entidades públicas de cualquier orden[30].

   Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha definido la indemnización sustitutiva como “el derecho que le asiste a las personas que no logran acreditar los requisitos para obtener el reconocimiento de una pensión de invalidez, de vejez y de sobrevivientes, para reclamar - en sustitución de dicha pensión - una indemnización equivalente a las sumas cotizadas debidamente actualizadas”[31]; y los requisitos para acceder a ella son llegar a la edad de pensión sin haber cotizado el mínimo de semanas exigidas, y declarar la imposibilidad de continuar cotizando[32].

   Así las cosas, la Corte ha considerado que la indemnización sustitutiva tiene como finalidad hacer efectivo el mandato constitucional que tiene el Estado de garantizar a todas las personas el derecho a la seguridad social[33], y que se viola el derecho a la seguridad social cuando la persona beneficiaria del sistema cumple con todos los requisitos establecidos por dicho artículo y la entidad encargada niega su reconocimiento y pago[34].

   Adicionalmente, sobre este último aspecto, la Corte se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre la inconstitucionalidad de negar la indemnización sustitutiva argumentando que las cotizaciones se realizaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993[35]. En la sentencia T-505 de 2011 la Corte sintetizó las reglas jurisprudenciales sobre el reconocimiento de la indemnización sustitutiva cuando no se no se han realizado cotizaciones después de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993:

   [L]a indemnización sustitutiva… cobija a todas las personas, aún a aquellas personas que hayan cotizado con anterioridad a la vigencia de la ley, por cuanto las normas que regulan la materia son de (i) orden público; (ii) el literal f del artículo 13 de la ley 100 de 1993 y el artículo 2 del Decreto 1730 de 2001 señalan que al momento de reconocer la referida prestación se deberán tener en cuenta la totalidad de semanas cotizadas, incluidas las anteriores a la ley 100 de 1993; (iii) este derecho es irrenunciable y como consecuencia imprescriptible; (iv) que no reconocerlo propiciaría un enriquecimiento sin justa causa a favor de la entidad que ha recibido los aportes del afiliado; y que (v) el artículo 37 de la ley 100 de 1993, no consagró ningún limite temporal a su aplicación, ni condicionó la misma a circunstancias tales como que la persona haya efectuado las cotizaciones con posterioridad a la fecha en que empezó a regir la ley 100 de 1993.

   En síntesis, todas las personas que cuentan con la edad exigida pero no reúnen las semanas exigidas para acceder a la pensión de vejez tienen derecho al reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, sin importar si se encontraban afiliadas al Sistema de Seguridad Social Integral al momento de entrada en vigencia de la ley 100 de 1993.

V. lo anterior, concluye la Sala que las entidades accionadas vulneraron los derechos fundamentales de la señora R.M. y el señor H.H.E., pues negaron el reconocimiento de la indemnización sustitutiva a pesar de que los accionantes acreditaron que reúnen los requisitos para acceder a la indemnización sustitutiva de conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la ley 100 de 1993.

En el primer caso sub judice, está acreditado que la señora M. tiene 75 años de edad[36], que únicamente cotizó 595 semanas a la Caja de Seguridad Social del Departamento de Risaralda[37], y que declaró que no está en capacidad de seguir cotizando a pensiones, según afirmó en la solicitud de indemnización sustitutiva que presentó frente al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento de Risaralda[38]. Adicionalmente, la actora no cuenta con recursos económicos para subsistir y requiere la devolución de las sumas aportadas al sistema para solventar sus necesidades vitales.

Sin embargo, la entidad demandada negó el reconocimiento de la prestación solicitada por la actora argumentando que la actora hizo sus aportes entre 1978 y 1990, es decir, antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993.

A la luz de la jurisprudencia constitucional expuesta, es claro que la decisión del Fondo Territorial de Pensiones contraviene las normas aplicables y la jurisprudencia constitucional y viola el derecho a la seguridad social y al mínimo vital de la actora.

Del mismo modo, en el segundo caso sub judice, el señor E. probó que tiene 61 años de edad[39], que únicamente cotizó 261 semanas al Instituto de Seguros Sociales[40], y que declaró la imposibilidad de continuar cotizando a pensiones de acuerdo con lo manifestado en su escrito de tutela[41] y en el derecho de petición elevado frente a C. el 15 de noviembre de 2012[42]. El accionante agrega que carece de ingresos y no dispone de los medios para sufragar las necesidades básicas de su familia.

En este caso, la demandada no ha reconocido ni pagado la indemnización sustitutiva alegando la falta de traslado del expediente por parte del ISS a C.. Asimismo, queda demostrado que el accionante ya ha acudido a los mecanismos legales existentes para lograr una pronta respuesta de la administradora de pensiones, y que fue tutelado su derecho de petición, pero aún así, las entidades no desarrollaron sus funciones.

En este orden de ideas a la luz de la Carta del 1991, es una carga que no está en el deber de soportar el señor E., la tardanza y negligencia, con la que han actuado tanto el ISS como C., por lo cual no debe sufrir sus efectos indefinidamente hasta que la demandada en algún momento quiera cumplir las cargas legales que le corresponden.

Por lo anterior, la Sala revocará las sentencias proferidas por los jueces de instancia y tutelará los derechos a la seguridad social, el mínimo vital y la vida digna de los accionantes, porque las entidades demandadas vulneraron los derechos de los accionantes al negarse a reconocer la indemnización sustitutiva aun cuando los actores, en ambos casos, cumplen los requisitos para su reconocimiento.

6. Razón de la decisión.

6.1. Síntesis del caso.

Los accionantes son personas de la tercera edad que solicitaron el reconocimiento de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, porque cumplieron la edad de pensión pero no lograron reunir el mínimo de semanas requeridas para acceder a la pensión de jubilación. Los accionantes además declararon que están en imposibilidad de continuar cotizando a pensiones, cumpliendo así los requisitos establecidos en el artículo 37 de la Ley 100 para el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva. Adicionalmente, los accionantes carecen de ingresos y no tiene medios económicos suficientes para cubrir sus necesidades básicas.

Sin embargo, las entidades responsables no reconocieron la indemnización sustitutiva. En el primer caso la demandada argumentó que las cotizaciones se hicieron antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993. En el segundo caso, la entidad demandada alegó la falta de traslado del expediente administrativo de una entidad a otra para su estudio.

6.2. Razón de la decisión

Se vulnera el derecho a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, cuando se niega el reconocimiento y pago de la indemnización sustitutiva de pensión de vejez a una persona que cumple los requisitos establecidos en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, y además carece de recursos suficientes para solventar sus necesidades básicas, argumentando que las cotizaciones pensionales se efectuaron antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993.

Asimismo, se vulnera el derecho a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna, cuando una entidad se abstiene reconocer y pagar la indemnización sustitutiva de pensión de vejez a una persona que cumple los requisitos establecidos en el artículo 37 de la ley 100 de 1993, y además carece de recursos suficientes para solventar sus necesidades básicas, argumentando que no se ha surtido el traslado administrativo del expediente para su estudio.

En mérito de los expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,