Sentencia de Tutela nº 820/13 de Corte Constitucional, 12 de Noviembre de 2013

1. Demanda de tutela[1].

   1.1. Elementos y pretensión.

   1.1.1. Derechos fundamentales invocados. Vida, mínimo vital, trabajo y confianza legítima.

   1.1.2. Conducta que causa la vulneración. Orden de retiro de la señora M.I., del lugar en el cual trabajaba cuidando motos.

   1.1.3. Pretensión. Ordenar a las accionadas autoricen a la accionante para que continúe laborando cuidando motos en espacio público, o en su defecto, le ofrezca un plan de reubicación.

   1.2. Fundamentos de la pretensión.

   1.2.1. Manifestó la accionante que durante 15 años trabajó como vigilante de motos en la bahía del edificio Siglo XXI de la ciudad de Cali, con autorización de la administración de dicho edificio, labor que representaba su único sustento, siendo madre cabeza de familia, responsable de tres hijas y una nieta.

   1.2.2. El 23 de enero de 2013, la Secretaría de Transito la obligó a retirarse de su lugar de trabajo.

   1.2.3. Al perder su opción laboral, se ha visto afectada en su salud, y actualmente no tiene capacidad para mantener a su familia.

   1.2.4. Como prueba de la labor desarrollada por 15 años en la bahía, de su honestidad, y de la falta de recursos económicos para su subsistencia y la de sus hijas, adjuntó un documento firmado por 94 personas.

2. Respuesta de los accionados.

   2.1. Secretaría de Transito y Transporte de Cali[2], y Subsecretaría de Convivencia y Seguridad de la alcaldía Municipal de Cali.

   Solicitaron negar las pretensiones de la demanda. Argumentaron que: (i) la administración del edificio no esta facultada para autorizar la labor desarrollada por la accionante en espacio público; (ii) no les consta que durante 15 años haya realizado dicho trabajo; (iii) es deber del Estado salvaguardar el espacio público, en este caso, la señora M. “no se conoce como una trabajadora de la ocupación de andenes o ceras como sí lo son muchos ciudadanos en este país que ganan el día a día en la activad comercial como vendedores informales estacionarios”; y (iv) la administración nunca concedió permisos reconociendo el derecho de la actora para hacer uso de las bahías o calles.

3. Decisiones judiciales objeto de revisión:

   3.1. Sentencia del Juzgado Treinta y Uno Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Cali, del 20 de marzo de 2013[3].

   No tuteló los derechos de la accionante. Consideró que no era viable acceder a que un particular se beneficiara del uso, goce y aprovechamiento de un bien público, porque con ello se vulnera el artículo 82 de la Constitución.

   3.2. Impugnación[4].

   La señora M.I.S., apeló la decisión del juez de primera instancia sin exponer argumentos.

   3.3. Sentencia del Juzgado Veintidós Penal del Circuito con Función de Conocimiento, del 17 de mayo de 2013[5].

   Confirmó el fallo de primera instancia. Dado que la bahía del edificio donde la accionante cuidaba motos es un espacio público, ni ella ni la administración del edificio, podía disponer de dicho lugar, y tampoco generaba alguna expectativa razonable, ni derecho a su favor.

   El juez consideró que el desalojo se hizo en cumplimiento de la obligación que tienen las autoridades locales de garantizar el espacio público, la movilidad y el interés general; sin que existiera a favor de la accionante un acto administrativo ni una situación hecho que le concediera legalmente el permiso de trabajar en el sitio.

1. Competencia.

   La Corte Constitucional es competente para revisar la decisión judicial mencionada, con base en la Constitución Política -artículos 86 y 241.9- y lo desarrollado en el Decreto 2591 de 1991 -artículos 31 a 36-[6].

2. Procedencia de la demanda de tutela.

   2.1. Afectación de un derecho fundamental. Vida, mínimo vital, trabajo y confianza legítima.

   2.2. Legitimación por activa. La señora M.I.S.A., presentó la demanda de tutela en nombre propio.

   2.3. Legitimación por pasiva. La Alcaldía Municipal de Cali y la Secretaría de Transito y Transporte de Cali, son autoridades públicas, demandables en vía de tutela.

   2.4. I.. El desalojo se realizó el 23 de enero de 2013 y la acción de tutela fue presentada el 11 de marzo del mismo año. Trascurrieron menos de 2 meses entre el hecho y la presentación de la demanda, tiempo considerado razonable por esta Sala para hacer procedente el estudio del caso.

   2.5. S.. La accionante cuenta con la jurisdicción contencioso administrativa, donde podría atacar la operación administrativa[7]. Sin embargo, vista su situación fáctica, la Corte advierte que este mecanismo ordinario previsto por el ordenamiento para la protección de sus derechos no es eficaz para el efecto, en atención a sus circunstancias.

   En este caso, se trata de una mujer que, durante 15 años, se ha dedicado a cuidar motos, es decir, a ser trabajadora informal en el espacio público, única actividad de la cual derivaba los ingresos que le permitían satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia, integrada por sus tres hijas que dependen económicamente de ella y una nieta de 1 año de edad, recursos de los que resultó privada por cuenta del desalojo del que fue objeto por parte de la administración municipal de Cali, por lo cual es claro que requiere de una protección urgente de sus derechos, que no puede ser provista a través del ejercicio de las acciones contencioso administrativas, con mayor razón, si se tiene en cuenta la prolongada duración de estos procedimientos. Hechos que la accionante probó sumariamente con el memorial adjunto a la demanda de tutela, en el cual más de 90 personas dieron fe de dicha situación.

3. Problema jurídico constitucional.

   ¿La Alcaldía Municipal de Cali y la Secretaría de Transito y Trasporte de Cali, vulneraron los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al principio de confianza legítima de la señora M.I.S.A., al retirarla del lugar donde desarrolló por más de 15 años su labor de cuidar motos, argumentando que se trataba de recuperación del espacio público?

4. El principio de confianza legítima. Reiteración J..

   4.1. La teoría de la confianza legítima nace en la jurisprudencia alemana a principios del siglo XX, concretada a mediados del mismo, y ha sido ampliamente tratada en la jurisprudencia de esta Corte, casi desde su misma creación[8], para tratar los conflictos que surgen entre la administración y la ocupación indebida del espacio público por parte de particulares.

   Hoy en día es considerado como un principio general del derecho “éticamente deseable y jurídicamente exigible”[9] y tiene su fundamento en los postulados de la buena fe[10], la seguridad jurídica[11] y en menor medida en el del respeto por el acto propio[12] y previene a los “operadores jurídicos de contravenir sus actuaciones precedentes y de defraudar las expectativas que generan en los demás, a la vez que compelen a las autoridades y a los particulares a conservar una coherencia en sus actuaciones, un respeto por los compromisos adquiridos y una garantía de estabilidad y durabilidad de las situaciones que objetivamente permitan esperar el cumplimiento de las reglas propias del tráfico jurídico”[13]

   4.2. Este principio “pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación.”[14]

   4.3. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corte ha extendido la aplicación del principio de la confianza legítima inclusive a aquellos casos en los que aun habiendo mediado “previo aviso y ejecución del trámite de desalojo de conformidad con las exigencias de garantía del debido proceso, la administración no brinda a las administradas y a los administrados alternativas reales a partir de las cuales ellas y ellos puedan obtener una subsistencia en condiciones mínimas de calidad y de dignidad.”[15]

   El fundamento de este principio radica en la necesidad de amparar ciertas situaciones en las cuales no se configura, ni se podría llegar a configurar, un derecho adquirido ante la ejecución de una determinada práctica o conducta por un particular debido a que la misma no se encuentra amparada por el derecho, pero que al efectuarse de buena fe y como consecuencia de la tolerancia expresa o tácita de las autoridades, se proyecta una apariencia de legalidad de esa determinada conducta o práctica y, con el transcurso del tiempo, genera una confianza en la estabilidad de las actuaciones de la administración. Por lo tanto, esta confianza inducida en el administrado debe protegerse ante los cambios súbitos y repentinos en el proceder del Estado que lo afectan negativamente y atentan contra sus derechos fundamentales. Esta protección consiste en suministrarle al sujeto, los medios y el tiempo suficiente que le permitan adaptarse al cambio.

   4.4. Ahora bien, para que pueda darse aplicación al principio de confianza legítima, es necesario que se consoliden los siguientes presupuestos[16]: i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés público; ii) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta de conformidad con el principio de la buena fe; iii) la desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la Administración y el particular[17] y, finalmente; iv) la obligación de adoptar medidas transitorias para que el particular se pueda acomodar a la nueva situación creada por el cambio intempestivo de actitud por parte de la Administración.

   De esta forma, el postulado de la confianza legítima obliga a la administración a guardar coherencia con sus actuaciones, impidiendo que un acto intempestivo de las autoridades modifique sustancialmente la situación de un particular, sin tener en cuenta las consecuencias que dicha modificación conlleva; obligándolas a tomar medidas que faciliten la transición.

   No obstante, como bien lo ha expresado la jurisprudencia de esta Corte, “la confianza o la buena fe de los administrados no se protege garantizando la estabilidad de actos u omisiones ilegales o inconstitucionales sino a través de la compensación, no necesariamente monetaria, del bien afectado. Igualmente, este principio tampoco significa ni donación, ni reparación, ni resarcimiento, ni indemnización, como tampoco desconocimiento del principio de interés general”[18].

   4.5. Como colofón, la oposición sustancial que se presenta entre el deber constitucional del Estado de velar por la integridad del espacio público y los derechos fundamentales de las personas que de buena fe pero de manera irregular ocupan espacio público con la convicción, derivada de la inercia de la administración, de que su actuación es amparada por el ordenamiento jurídico, encuentra su punto de equilibrio en el principio de la confianza legítima. Principio que, como ampliamente ha reiterado esta Corporación, no impide la restitución del espacio público ni reconoce un derecho adquirido sobre él, pero sí obliga a la administración a proteger esta confianza depositada por el administrado por medio de programas de reubicación u otras medidas tendientes a disminuir el impacto de sus actuaciones sobre los derechos fundamentales de las personas.

5.1. Los principales argumentos que brinda la administración para avalar la actuación del retiro de la accionante de la bahía donde cuidaba motos son dos: (i) que la señora M. no esta cobijada con el principio de confianza legítima por no ser una vendedora ambulante; y (ii) que se hizo con el fin de recuperar el espacio público.

Respecto del primer punto, la alcaldía municipal dijo: “es cierto que la honorable Corte Constitucional se ha referido al tema del espacio público frente a los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital en reiteradas sentencias, pero estas se refieren única y exclusivamente a los vendedores ambulantes estacionarios que de alguna manera ocupan un espacio en aceras donde ejercer la actividad del comercio.” Para la administración, “la señora accionante no se conoce como una trabajadora de la ocupación de andenes o ceras como sí lo son muchos de los ciudadanos en este país que ganan el día a día en la actividad comercial como vendedores informales estacionarios.”

Respecto del segundo punto, argumentó que es la administración municipal la encargada de “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular” y no la administración del edificio, quien supuestamente la autorizó para hacer su oficio.

5.2. La Sala Segunda de Revisión considera que no le asiste razón a la administración al excluir a la accionante de la protección que la Corte Constitucional les ha brindado a los trabajadores informales, quienes por la actuación del Estado, se ven despojados de sus trabajos y por tanto de sus sustento económico. El hecho de ser trabajadora informal, también la hace acreedora de las garantías constitucionales que la jurisprudencia de esta Corporación ha implementado con los vendedores ambulantes, claro esta, si se verifica el cumplimiento de los presupuestos indicados en la consideración 4.4.

5.3.1. En la sentencia T-772 de 2003, la Corte analizó el caso de un comerciante informal que fue desalojado del espacio público en virtud de una política de recuperación de dicho espacio y que no tuvo en cuenta su especial circunstancia; concluyendo que es deber de las autoridades municipales competentes incorporar en los planes de recuperación la provisión de alternativas económicas a favor de quienes dependen del comercio informal para su sustento diario y el de sus familias.

En ese caso la Corte resaltó que los vendedores estacionarios no son las únicas personas que se encuentran en una situación de vulnerabilidad frente a políticas de recuperación del espacio público; la Corporación señaló que en un Estado Social de derecho dicha política de recuperación no puede (i) lesionar el derecho fundamental al mínimo vital de los sectores más pobres y vulnerables de la población, como lo son generalemnte los comerciantes informales, como tampoco (ii) privar a quienes no cuentan con oportunidades económicas dentro del sector formal, de los únicos medios que tienen a su disposición para procurarse su sustento y el de su familia. De tal manera que los programas de recuperación del espacio publico y todos aquellos que impliquen desalojar a personas que ejercen su oficio en este espacio deben tener en cuenta no sólo a los vendedores estacionarios sino también a otro tipo de comerciantes y personas que puedan resultar lesionadas, y diseñar medidas para mitigar el impacto negativo según el grado de afectación[19].

5.3.2. Por su parte, en la sentencia T-904 de 2012, la Corte le tuteló el derecho al trabajo y al mínimo vital de una persona que cuidaba carros al considerar que la administración no reconoció su situación vulnerable y no lo orientó sobre alternativas económicas o de las distintas zonas donde podría ejercer su oficio legítimamente.

En esa misma providencia, la Sala Séptima de Revisión resolvió que no se había vulnerado el principio de confianza legítima del accionante, por cuanto no demostró que las actuaciones u omisiones de la administración anteriores a la orden de desocupar, permitieran concluir que su conducta era jurídicamente aceptada, esto porque “el accionante tenía pleno conocimiento, por la señalización de tránsito del lugar, que el lugar donde ejercía su actividad era una zona de prohibido parquear, y en esa medida, se hacía casi imposible realizar su actividad de manera pacífica, porque las autoridades ordenaban quitar los carros de allí. Por consiguiente, no era una conducta sorpresiva de la administración la de solicitar al actor no ocupar la zona, pues era notorio que no se trataba de un lugar de estacionamiento donde él pudiera cuidar los carros, y en cambio, era previsible su desalojo.”

5.3. Pasa la Corte a analizar si con la actuación de la administración se vulneró el principio de confianza legitima de la accionante, y como consecuencia su derecho al trabajo y al mínimo vital.

5.3.1. La necesidad de preservar de manera perentoria el interés público:

En este caso particular, no se trata en estricto sentido de una “recuperación del espacio público”, porque el área donde ejercía la actividad la accionante no estaba siendo ocupado por ella; tampoco está demostrado que la accionante obstaculizara el tránsito de vehículos o que impidiera el acceso de particulares a la bahía.

Sin embargo, la Alcaldía Municipal de Cali argumentó que, lo que se buscaba con el desalojo de la señora M., era salvaguardar el interés general sobre el particular, pues las bahías fueron construidas para el estacionamiento de vehículos de los ciudadanos que transitan o tiene la necesidad de llegar al sector o lugares aledaños y no al servicio de unos pocos particulares (mensajeros y particulares).

5.3.2. La demostración de que el particular ha desplegado su conducta de conformidad con el principio de la buena fe:

La señora M. lleva aproximadamente 15 años cuidando vehículos en la bahía del Edificio Siglo XXI de la ciudad de Cali, tiempo en el cual ha ejercido su oficio pacíficamente, pues las autoridades locales no tiene conocimiento de procesos administrativos llevados en su contra, o desalojos anteriores, o alguna actuación donde le hayan puesto de presente que su trabajo no podía realizarse en ese lugar. Acorde con la demanda de tutela, la señora S. “informa que su labor de vigilancia a las motos se ha desarrollado durante el periodo anotado, sin que la administración municipal de transito se hubiese manifestado al respecto, razón por la cual, considera que su actividad está cobijada por una aparente legalidad, fundamentada precisamente, en la tolerancia de las misma entidad (…)”. Adicionalmente, en dicha bahía esta permitido el parqueo de motos y vehículos, motivos por los cuales era razonable que la señora S. creyera que su conducta era jurídicamente aceptada.

5.3.3. Una desestabilización cierta, razonable y evidente en la relación entre la administración y los administrados:

En este caso, la accionante probó sumariamente, esto es, con un memorial dirigido al Ministerio de la Protección Social, firmado por aproximadamente 90 personas, su situación fáctica. En el escrito manifestaron que:

Nosotros, los firmantes del presente memorial, todos mayores de edad identificados como aparece al pie de nuestra firma, en nuestra calidad de jefes y empleados de oficinas, del Edificio Siglo XXI, ubicado en la Avda. 4 con 6 del barrio Centenario de la ciudad de Cali, nos permitimos manifestar, que conocemos de vista, trato y comunicación a la señora M.S.A., identificada con la cc. 66.835.808 de Cali; desde hace 15 años, tiempo en el cual se ha dedicado a cuidar las motocicletas del personal de las oficinas y de particulares que ha diario llega a este sitio, y por tan motivo nos consta que es una persona honrada, seria y de sanas costumbres y nunca ha tenido quejas con respecto a su trabajo y nuestro deseo es que continúe en esta actividad, ya que al parecer hay una persona interesada en que la señora antes mencionada no trabaje más en este sector, por lo tanto le solicitamos se le colabore a dicha señora para que pueda continuar desarrollando su labor como tal, ya que es una persona necesitada y no tiene más recursos económicos para su subsistencia y de sus hijas, como cabeza de hogar.

Con el dinero recolectado por la accionante, sufragaba los gastos que ella y su familia requieren, pues se trata de una madre cabeza de familia, con una familia compuesta por tres hijas y una nieta de un año. Así que la decisión adoptada por la administración generó una desestabilización cierta y razonable frente a la situación que durante 15 años se presentó entre la administrada y la administración, vulnerando el derecho al mínimo vital de la peticionaria.

5.3.4. La necesidad de adoptar medidas por un período transitorio que adecuen la actual situación a la nueva realidad:

La Sala considera que la administración sí tiene la potestad de iniciar los procedimientos administrativos necesarios para adoptar las medidas tendientes a recuperar la utilización del espacio público, de considerarlo necesario. Sin embargo, en este caso concreto, con su actuación vulneró el derecho al trabajo, al mínimo vital y el principio de confianza legítima de la señora M., quién como ya se mencionó confiaba en que su labor era permitida por la administración.

Lo anterior, por cuanto se limitó a realizar el desalojo ignorando la situación fáctica de la señora S., y sin ofrecerle alguna medida tendiente a mitigar el impacto que la misma causaría sobre su núcleo familiar, dejándolos así en una situación de desprotección.

6. Conclusión.

6.1. Síntesis del caso.

La señora M.S. demostró que durante 15 años desarrolló un trabajo informal, de manera pacífica, como cuidadora de motos y vehículos en la bahía del Edificio Siglo XXI en la ciudad de Cali; hasta el día en el cual la Secretaría de Transito de Cali decidió retirarla de su lugar de trabajo. La administración fundamentó su decisión en la defensa de los bienes públicos, ignorando la situación fáctica de la accionante y sin ofrecerle alguna alternativa laboral para acomodarse a la nueva situación generada con el desalojo.

Acorde con la jurisprudencia constitucional, la administración vulneró los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y al principio de confianza legítima de la señora M.S., al ejercer su potestad de desalojo, sin ofrecerle a la accionante una alternativa económica que reemplace la ejercida por ella, con el consentimiento de la administración, durante 15 años.

6.2. Regla de derecho.

Se tutelan los derechos fundamentales de los trabajadores informales que: (i) han desarrollado una actividad laboral; (ii) que de buena fe consideran ajustada al ordenamiento; (iii) de manera pacífica pues la administración no se los prohibió ni se los impidió durante el tiempo en que ejercieron la actividad; (iv) que de manera intempestiva son retirados de sus lugares de trabajo con fundamento en la protección al espacio público; y (v) sin orientarles sobre alternativas laborales o económicas.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política,