Auto nº 387/20 de Corte Constitucional, 2 de Septiembre de 2020

1. En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano H.R.M.R. demandó los apartes “dentro del año anterior” y “celebración de contratos” contenidos en el numeral 3 (parcial) del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, “[p]or la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”1F[2], al considerar que infringe el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 40 (numeral 1), 53, 93 y 293 de la Constitución. En síntesis formuló los siguientes cargos:

2. Violación de los valores axiológicos (preámbulo y artículos 1 y 2 superiores: para sustentar el cargo trajo a colación la sentencia C-477 de 2005 y, seguido, afirmó que “la vulneración de las disposiciones del presente cargo, se presentan como una consecuencia de la violación del principio o derecho de igualdad previsto en el artículo 13 constitucional; a elegir y ser elegido, consagrado en el artículo 40-1; y, el bloque de constitucionalidad (Art. 93; 23.C de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), relacionados todos entre sí de forma sistemática”.2F[3]

3. Violación del principio de igualdad (artículo 13 superior): después de citar in extenso la sentencia C-231 de 1995, refirió que en relación con la expresión “dentro del año anterior”, el legislador otorgó un trato discriminatorio al establecer para los concejales un régimen de inhabilidades más estricto para quienes hayan intervenido en la celebración de contratos -de 1 año antes de la fecha de la elección-, que el previsto para los congresistas -6 meses antes de la fecha de la elección-, pese a que se trata de supuestos fácticos similares.3F[4]

   Añadió que la inhabilidad pretende evitar que el candidato utilice sus vínculos y relaciones con entidades públicas en beneficio de sus pretensiones electorales o que el electorado las asocie. Afirmó que el legislador estableció ese término de inhabilidad más gravoso “por consideraciones fáctico políticas”4F[5], so pretexto de imponer reglas de transparencia en la gestión de los departamentos y municipios.5F[6]

   Aludió a la sentencia C-490 de 2001 que efectuó el control previo al proyecto de Ley Estatutaria 1475 de 2001, que declaró la exequibilidad condicionada del inciso final de un parágrafo 3 legal (sic), según el cual “[n]ingún régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los servidores públicos de elección popular será superior al establecido para los congresistas en la Constitución Política”6F[7] ; y que de ella se desprende que “definió como ‘extremo temporal máximo o límite’, para todos los eventos, el periodo establecido para los congresistas en el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución, esto es, ‘doce meses’. No así, para el ‘extremo temporal mínimo’ para el cual respetó la libertad configurativa del Congreso para establecer un régimen especial de inhabilidades para los cargos de elección popular en las entidades territoriales (Arts. 293, 299 y 312 C.P.), acorde con los derechos a la igualdad, participación y acceso a los cargos públicos”.7F[8]

   En cuanto a la expresión “celebración de contratos” consideró que vulnera el principio de igualdad “si se aplica de manera plena como ha venido aconteciendo hasta la fecha. Razón por la que deben modularse los alcances de dicha expresión, condicionando su exequibilidad al entendido que esta no cobije a los contratistas de prestación de servicios (profesionales y de apoyo a la gestión)”.8F[9]

   En este sentido, argumentó que comporta un trato desigual que se establezca una inhabilidad para los contratistas y no para los empleados públicos y trabajadores oficiales que no ejercen jurisdicción ni autoridad política, civil, administrativa o militar.9F[10] M. si se tiene en cuenta que actualmente, los contratos de prestación de servicios son el principal instrumento de vinculación con el servicio público, sobre todo en los municipios pequeños.

4. Transgresión al derecho a elegir y ser elegido (artículo 40 numeral 1 y 93 de la Constitución): luego de citar la sentencia C-106 de 2018 afirmó que la infracción a este artículo surge de la vulneración al principio de igualdad.

5. Violación del derecho al trabajo y mínimo vital (artículo 53 superior): “toda vez que al imponerse una carga pública de tal envergadura (imposibilidad de contratar como prestador de servicios, profesionales o de apoyo a la gestión, con entidades públicas un año antes de la elección) si se quiere ser candidato a un Concejo municipal, se restringe o limita desproporcionadamente la posibilidad de obtener un ‘empleo’ y unos ingresos que garanticen la subsistencia a esos ciudadanos”.10F[11]

6. Violación de la cláusula de competencia del Congreso reconocida por el constituyente primario (artículo 293 superior): concluyó que el término de inhabilidad más estricto para los concejales “resulta irrazonable y desproporcional, por cuanto, el primer fin, esto es, ‘garantizar la igualdad de las elecciones’, en nada se afecta con un periodo inhabilitante de seis meses como el previsto para los congresistas; y, el segundo fin, ‘establecer reglas para la transparencia de la gestión departamental y municipal’, es una medida más semejable a una incompatibilidad, por buscar proteger bienes jurídicos tutelables ex tunc, para los cuales ya existe gran variedad de mecanismos útiles para su salvaguarda o protección, como lo mencionamos en uno de los pasajes del acápite 3.2, y que resultan menos restrictivos de los derechos fundamentales a la participación política”.11F[12]

   Auto inadmisorio de la demanda

7. Mediante auto del 31 de agosto de 2020, la magistrada C.P.S. inadmitió la demanda por incumplir los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

8. En cuanto al primer cargo señaló que carece de especificidad puesto que el actor se limitó a citar las normas constitucionales que invocó como infringidas sin confrontarlas con las disposiciones acusadas, para luego afirmar que su vulneración era consecuencia de la transgresión de otras normas superiores. Tampoco halló cumplido el presupuesto de pertinencia porque el “reproche de las expresiones demandadas no parte de la confrontación con estas”.12F[13]

9. En cuanto al cargo por violación a la igualdad, señaló la magistrada que carece de suficiencia ya que parte de la idea de que no se encuentran “en un mismo plano de igualdad”13F[14] y “el actor desconoce que la argumentación relativa a la situación de discriminación a que se verían vistos los contratistas del Estado frente de los empleados públicos vinculados por acto administrativo parte del falso dilema que deriva de desconocer que, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 “(n)o podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.”14F[15]

10. Respecto del tercer cargo “indica que lo expuesto para el resto de los cargos permite verificar la transgresión del derecho a elegir y ser elegido en consonancia con el bloque de constitucionalidad. Tal forma de argumentación remisiva no se acompasa con el requisito de claridad pues no contiene un hilo conductor argumentativo que permita la compresión del cargo; situación que también impide que se cumpla con el requisito de suficiencia”.15F[16]

11. Sobre el cuarto cargo, la magistrada advirtió que “[s]e trata, más bien, de la presentación de una especulación subjetiva del demandante que, además de incumplir con la pertinencia que exige la confrontación de dichas expresiones con el artículo 40 (numeral 1) y 293 superiores, es evidentemente insuficiente si se considera que, de admitirse tal argumentación, cualquier norma dirigida a regular los requisitos que se exigen para el desempeño de cualquier función pública tendría el efecto de violar el derecho al trabajo y el mínimo vital”.16F[17]

12. Acerca del quinto cargo concluyó la magistrada que “cualquier confrontación que se intente entre la solución que el demandante plantea para evitar que el legislativo determine un régimen de inhabilidades razonable y proporcional (esto es, el reemplazo del régimen de inhabilidades por medidas menos lesivas a los derechos como las incompatibilidades, las prohibiciones, el régimen de conflicto de intereses, el régimen disciplinario, el régimen fiscal, y/o los delitos contra la administración pública, todos ellos aplicables ex post facto) choca con el contenido mismo del artículo superior supuestamente trascrito; esto es, una norma constitucional que expresamente faculta al Congreso para encargarse de la regulación de las inhabilidades”.17F[18]

6. En el mismo auto, se le concedieron tres días al actor para que, si lo estimaba pertinente, corrigiera la demanda.

   Corrección de la demanda

7. El 7 de septiembre de 2020 el actor presentó escrito de subsanación de la demanda en el que limitó la demanda al cargo por infracción al principio de igualdad y transgresión a la cláusula de competencia del Congreso, para lo cual expuso argumentos casi idénticos a los plasmados en el escrito inicial.

   Auto de rechazo de la demanda

9. En auto del 22 de septiembre de 2020, la magistrada P.S. rechazó la demanda en razón a que el escrito de subsanación presentado no corrigió los yerros identificados en el auto de inadmisión. Al respecto, señaló: “Es decir, la mera trascripción de dos (2) cargos ya analizados por el despacho -con las meras adiciones que se señalaron en la segunda parte del numeral 3 de los antecedentes- no implican corrección alguna de la demanda. Más aún, si como se desprende del contexto en que se incorporó la expresión “ojo, no encuadrable en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 2º de la misma disposición cuestionada”, en su segundo escrito el demandante manifestó no estar de acuerdo con que el numeral 2º del artículo 43 de la Ley 136 de 19941 dejara sin fundamento la discriminación de que, según la demanda, sufrían los contratistas del Estado frente de los empleados públicos y trabajadores oficiales, tal inconformidad debió explicarse -así fuera con mínimo detalle- pues la mera manifestación del desacuerdo sin dar cuenta de sus razones no permite subsanar cualquier eventual imprecisión en que haya podido incurrir el auto inadmisorio”.18F[19]

   Recurso de súplica

10. El 29 de septiembre de 2020, la Secretaría General de la Corte recibió memorial del accionante mediante el cual interpuso el recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda. El actor señaló que reitera los argumentos expuestos en el escrito inicial y la subsanación, pues no hay duda sobre la discriminación que plantea el término más gravoso del régimen de inhabilidades de los concejales, quienes deberían recibir el mismo trato de los congresistas.

    En cuanto a la expresión “celebración de contratos” esgrimió que existe un trato desigual entre los servidores públicos sin ningún tipo de autoridad y los contratistas “para quien[es] existe una restricción que a todas luces resulta discriminatoria si se tiene en cuenta la realidad material de quienes prestan servicios personales en entidades del Estado bajo la figura del contrato de prestación de servicios, y que, en la demanda, tratamos de sustentar con distintos argumentos que la magistrada ignora esos autos proferidos”.[20]

Competencia

1. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6° del Decreto ley 2067 de 199120F[21].

   El alcance del recurso de súplica en la jurisprudencia constitucional

2. De conformidad con el artículo 241.4 de la Constitución, corresponde a esta Corporación “decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Esta facultad no se ejerce de manera oficiosa en razón a que: “quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional”21F[22].

3. Atendiendo su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para “controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad”22F[23], por lo cual se ha señalado que la argumentación del recurso de súplica se debe encaminar a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En ese sentido, la Corte ha concluido que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”23F[24].

   Adicionalmente, este Tribunal ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar: “un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del auto de rechazo”24F[25]; de ahí que si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, “estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso”25F[26].

   Para la Sala Plena, en relación con el tema objeto de estudio, el recurso de súplica se otorga a los accionantes con el propósito de controvertir los argumentos mediante los cuales se decidió el rechazo de la demanda, sin que su objeto permita corregir o insistir en las razones que se expusieron en la misma26F[27].

   Estudio del recurso de súplica

4. Después de analizar el contenido del recurso interpuesto y al verificar la totalidad del trámite adelantado, de entrada se debe señalar que, no obstante haber sido presentado en oportunidad, el recurso de súplica no habrá de prosperar en esta oportunidad debido a que el accionante no logró desvirtuar las razones vertidas en el auto que rechazó la demanda; específicamente en torno a los reproches formulados a la ausencia de suficiencia y certeza en los términos del proveído inadmisorio.

5. En efecto, la lectura del escrito de corrección permite advertir que, como lo expuso la magistrada P.S., el actor no subsanó en debida forma los defectos que se advirtieron en el auto inadmisorio, al limitarse esencialmente a reiterar sus argumentos iniciales y no proceder en los términos de dicho proveído. Así mismo, en el escrito de súplica el accionante redujo su exposición a insistir en los argumentos expuestos en el escrito inicial y la subsanación, cuando ha debido enfocar sus argumentos a controvertir las consideraciones del auto de rechazo de la demanda, lo cual lleva a la Sala a concluir que tampoco se agotan las exigencias para que el cargo -por infracción al principio de igualdad y transgresión a la cláusula de competencia del Congreso- sea admitido para su examen.

6. Retomando el trámite observado en el presente asunto, al verificar el escrito de subsanación que limitó los cargos a igualdad y cláusula de competencia del Congreso, la Sala Plena encuentra que el actor, principalmente, reiteró las afirmaciones expuestas en el escrito inicial, persistiendo las falencias identificadas, esto es, sin proceder a subsanar las exigencias de suficiencia y certeza requeridas en el proveído inadmisorio, por lo que la magistrada ponente procedió debidamente al rechazo de la demanda.

   La Sala observa que ni aún aplicando el principio pro actione era dable la admisión de la demanda, ya que no es posible sustituir al accionante como si se tratara de un control oficioso y, en esa medida, su aplicación exige la existencia de un núcleo argumentativo básico y preciso. Dicho de otro modo, la Corporación “no puede llegar al extremo de suplantar al actor en la formulación de los cargos, ni de determinar por sí misma (…) el concepto de la violación de las normas que ante ella se acusan como infringidas, pues esta es una carga mínima que se le impone al ciudadano para hacer uso de su derecho político a ejercer la acción de inconstitucionalidad”27F[28].

7. Además, en el recurso de súplica el actor citó los requisitos de admisibilidad de las demandas de inconstitucionalidad y afirmó que reiteraba lo expuesto desde la acción incoada, es decir, que nuevamente se redujo a replicar en esencia los argumentos iniciales de la demanda y del escrito de subsanación que fueron en esencia los mismos, empero, sin desarrollar realmente cuestionamiento directo al auto de rechazo de la demanda, cuando el recurso de súplica lo exige.

   De acuerdo con lo reseñado al inicio de las consideraciones, el recurso de súplica está encaminado a desvirtuar las razones del auto de rechazo de la demanda, a efecto de demostrar que la decisión fue equivocada y, que, por tanto, la acción debe ser tramitada. En ese contexto, el ciudadano no logra evidenciar los yerros de la providencia suplicada ni logra encuadrarse dentro de los objetivos adscritos a dicho trámite, de acuerdo con la reglamentación prevista en el artículo 2º del Decreto ley 2067 de 1991 y la jurisprudencia constitucional.

   En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

Primero. CONFIRMAR el auto del 22 de septiembre de 2020, a través del cual se rechazó la demanda correspondiente al expediente D-13820, formulada por el ciudadano H.R.M.R. contra los apartes “dentro del año anterior” y “celebración de contratos”, contenidos en el numeral 3 (parcial) del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, “[p]or la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”28F[29].

Segundo. Proceda la Secretaría General de la Corte Constitucional a comunicar el contenido de esta decisión a los recurrentes.

C., notifíquese y cúmplase.

ALBERTO ROJAS RÍOS

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

No firma

R.S.R.G.

Magistrado (E)

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, “[p]or la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.”

[2] Modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, “[p]or la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.”

[3] Cfr. P.. 6 y 7 de la demanda.

[4] En este sentido, explicó que “(i) ambos son servidores públicos, (ii) los dos gozan del régimen para los funcionarios públicos, en forma distinta (iii) los dos acompañan la gerencia del Estado, el Congreso, a través de las leyes; el Concejo, a través de actos administrativos denominados acuerdos, (iv) la influencia política y administrativa que ostentan frente a la sociedad es parecida, guardando las proporciones que obviamente existen entre un congresista y un concejal”. Sin embargo, no hay justificación que respalde el trato desigual.

Cfr. P.. 13 y 14 de la demanda.

[5] Cfr. P.. 17 de la demanda. Para lo cual citó jurisprudencia del Consejo de Estado y la exposición de motivos de la Ley 617 de 2000.

[6] Citó las sentencias C-584 de 2016 y C-490 de 2001.

[7] Cfr. P.. 26 de la demanda.

[8] Cfr. P.. 30 de la demanda.

[9] Cfr. P.. 32 de la demanda.

[10] Citó jurisprudencia sobre el alcance de la expresión “celebración de contratos”, cfr. P.. 31 a 42.

[11] Cfr. P.. 42 de la demanda.

[12] Cfr. P.. 45 de la demanda.

[13] Cfr. Auto del 31 de agosto de 2020.

[14] Ib.

[15] Ib.

[16] Ib.

[17] Ib.

[18] Ib.

[19] Cfr. Auto de rechazo de la demanda.

[20] Cfr. P.. 4 del recurso de súplica.

[21] “Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes. // Cuando la demanda no cumpla algunos de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el Auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte. // El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales. // Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia”. (Subrayas fuera de texto).

[22] Sentencia C-251 de 2004.

[23] Auto 263 de 2016.

[24] Autos 638 y 236 de 2010.

[25] Auto 196 de 2002.

[26] Auto 027 de 2016.

[27] En el Auto 175 de 2012 se señaló: “(…) el objeto del recurso de súplica es controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad. Por esa razón, la argumentación debe encaminarse a debatir la motivación del auto de rechazo, y no a corregir, modificar o reiterar, las razones expuestas inicialmente en la demanda. Ello implica, que el recurrente debe explicar las razones por las cuales considera que la providencia que cuestiona debe revocarse.”.

[28] Sentencia C-520 de 2006.

[29] Modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, “[p]or la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional.”