Auto nº 377/20 de Corte Constitucional, 15 de Octubre de 2020

NOTA DE RELATORIA. De acuerdo a la certificación emitida por la Secretaria General de la Corporación, la cual se anexa en la parte final, el magistrado A.J.L.O. no intervino en la decisión adoptada en el presente auto.

Auto 377/20

Referencia: expediente D-13851

Recurso de súplica contra el Auto proferido el 22 de septiembre de 2020, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 69 (parcial) de la Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”

Demandante: C.D.R.B.

Magistrada Sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D.C., quince (15) de octubre de dos mil veinte (2020).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de aquella que le concede el artículo 50 del Acuerdo N.º 02 de 2015, «Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional», dicta el presente auto que resuelve un recurso de súplica, de acuerdo con los siguientes:

1. Contenido de la demanda

   1.1. El 29 de julio de 2020, el ciudadano C.D.R.B. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 69 (parcial) de la Ley 99 de 1993. Considera que la norma es contraria al preámbulo y los artículos 1, 2, 40 y 79 de la Constitución Política, “ya que violan (sic) la participación democrática de las personas en los trámites administrativos ambientales”[1].

   El demandante transcribe la norma y subraya sus apartes demandados así:

   “LEY 99 DE 1993

   ARTÍCULO 69. DEL DERECHO A INTERVENIR EN LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS AMBIENTALES. Cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales”.

   1.2. Cargo por vulneración del preámbulo y los artículos 1, 2, 40 y 79 de la Constitución Política.

   Señala que el artículo 69 de la Ley 99 de 1993 establece la participación ciudadana en varios procedimientos administrativos de carácter ambiental. De manera concreta, los siguientes: “(i) Actuaciones administrativas iniciadas para la expedición de instrumentos administrativos de manejo ambiental de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. (ii) Actuaciones administrativas iniciadas para la modificación de dichos instrumentos. (iii) Actuaciones administrativas iniciadas para la cancelación (o revocatoria) de instrumentos administrativos de manejo ambiental de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. (iv) Actuaciones administrativas iniciadas para la imposición de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales. Y (v) actuaciones administrativas iniciadas para la revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales”[2].

   Considera necesario mencionar que en la misma Ley 99 de 1993, el artículo 56 establece otro trámite administrativo de carácter ambiental, esto es, el diagnóstico ambiental de alternativas (en adelante DAA), que se surte a través de una actuación administrativa diferente y previa a la solicitud de licencia ambiental.

   A su juicio, la norma acusada limita que las personas intervengan en el trámite del DAA, lo que “desdibuja la participación real y efectiva que se materializó con el tránsito hacia la democracia participativa”. En consecuencia, los apartados cuestionados del artículo 69 de la Ley 99 de 1993 “son abiertamente contrarios a los artículos primero, segundo, cuarenta y setenta y nueve de la Constitución”[3].

   En igual sentido, alega que la norma desconoce “el concepto expansivo de democracia participativa”, en tanto “no previó incluir la intervención de las personas”[4] en el trámite del DDA.

   Refuerza este argumento con citas jurisprudenciales de las que extrae el concepto de democracia participativa, para concluir que no solo se aplica al campo electoral, sino también al económico, administrativo, cultural, etc. De allí que reproche la norma acusada respecto del DAA, porque “no incluyó este escenario administrativo dentro de los trámites administrativos de carácter ambiental que tienen derecho todas las personas para intervenir (sic)”[5].

   1.4. Cargo por violación del artículo 79 superior al existir una omisión legislativa relativa en la norma acusada

   Reitera que la norma acusada no previó la inclusión del trámite administrativo del DAA en los escenarios administrativos donde pueden intervenir las personas. Esto a pesar de que el artículo 79 superior consagra que en temas ambientales “la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo”.

   En cuanto a los requisitos jurisprudenciales para sustentar el cargo por omisión legislativa relativa, el demandante los desarrolla de la siguiente forma:

   (i) La disposición frente a la cual se predique la omisión: indica que es el artículo 69 de la Ley 99 de 1993.

   (ii) La norma excluye de sus consecuencias jurídicas los casos asimilables que debían estar contenidos en el texto normativo: sostiene que el trámite administrativo para evaluar el DAA “es asimilable a la intervención de las personas en las cinco actuaciones administrativas”[6] establecidas en la norma acusada, pues todas tienen por finalidad participar en procedimientos de carácter ambiental.

   También indica que una consecuencia jurídica de la que son excluidas las personas por parte de la disposición acusada es la de participar en las decisiones que los puedan afectar.

   (iii) La exclusión de los casos, ingrediente, condición normativa o consecuencia jurídica carece del principio de razón suficiente: a su juicio, carece de razón suficiente que “la norma acusada restringa (sic) que las personas puedan intervenir en el trámite administrativo del Diagnóstico Ambiental de Alternativas (…)”[7], pues esto desconoce el artículo 79 superior, en relación con el derecho que tienen las personas a participar en las decisiones que les afecten.

   (iv) La falta de regulación de los casos excluidos genere desigualdad frente a los que sí están amparados por la norma: destaca que quienes pretendan intervenir en el trámite de DAA son iguales a quienes lo hacen en las actuaciones administrativas previstas por la norma acusada.

   En su opinión, se trata de sujetos comparables, lo que le permite advertir “una desigualdad negativa entre las personas que sí pueden y las que no pueden intervenir en los trámites administrativos ambientales. Esto indica que las primeras tienen garantizado su derecho a la participación democrática, mientras que las segundas, no”[8].

   (v) La omisión es resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador: afirma que con la omisión alegada “se incumple un mandato específico impuesto por el Constituyente como es el establecido en el artículo 79 de la Constitución Política, específicamente, que la ley debe garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo (sic)”[9].

   Para cerrar este acápite, concluye que “el silencio del Legislador al no incluir la intervención de las personas en el trámite administrativo tendiente a evaluar el Diagnóstico Ambiental de Alternativas viola los preceptos de los artículos 1, 2, 40 y 79 Superiores”[10].

2. Inadmisión de la demanda

   El expediente D-13851 fue repartido a la magistrada G.S.O.D., quien mediante auto del 31 de agosto de 2020 inadmitió la demanda por las siguientes razones:

   2.1. No encontró acreditado el requisito de certeza porque, si bien el demandante identificó la norma que consagra el trámite del DAA, no explicó cómo es que este no se incluye en el mandato del artículo 69 de la Ley 99 de 1993.

   Para la magistrada sustanciadora, no era claro que el DAA no estuviera incluido en los supuestos contemplados en la norma acusada, particularmente porque se trata de la primera etapa para la obtención de una licencia ambiental.

   Por ello, consideró que “el demandante debe explicar con claridad las razones por las que considera que el DAA no se encuentra incluido dentro de la enumeración no taxativa de los posibles trámites administrativos que consagra el artículo 69 demandado”[11].

   2.2. Igualmente, advirtió que el cargo propuesto no satisfizo el requisito de especificidad, dado que “no explicó por qué, a pesar del amplio margen de configuración del Legislador en el diseño de los procedimientos, resultaba imperativa la fijación expresa de la participación en el DAA, ni expuso las razones por las que dicha participación no puede ser establecida a partir de otras normas del ordenamiento jurídico”[12].

   2.3. En relación con la omisión legislativa relativa propuesta, precisó que no cumplió con los requisitos argumentativos para sustentarla. Esto porque el actor limitó su análisis a la ausencia de razón suficiente y la similitud de los trámites administrativos, sin demostrar sus afirmaciones.

   Además de que “no acreditó la existencia de un deber específico del constituyente al Legislador, para incluir explícitamente el trámite administrativo para la obtención de DAA dentro de los supuestos contenidos en el artículo 69 de la Ley 99 de 1993”[13]. Así, le indicó que este requisito no se agotaba “con la simple indicación del contenido de la Carta, sino que debía identificar un deber específico de regulación del Legislador y acreditar su omisión”[14]. En consecuencia, era preciso que expusiera “las razones por las que considera que el vacío que identifica no puede ser superado mediante una lectura integral del ordenamiento jurídico, la interpretación o aplicación de esta u otras disposiciones”[15].

   Así mismo, consideró incumplido el presupuesto de suficiencia por cuanto el actor no aportó los elementos necesarios para sustentar el cargo por omisión legislativa relativa, de tal forma que pudiera generar una duda sobre la inconstitucionalidad de la disposición acusada.

   Por último, aclaró que, según la jurisprudencia constitucional, la aplicación del principio pro actione no permitía llegar al punto de suplantar al accionante en un intento por descifrar su escrito y subsanar las deficiencias. En razón a que no corresponde a la Corte Constitucional superar los yerros de las demandas o efectuar reconstrucciones interpretativas de su contenido, con el fin de satisfacer los requisitos mínimos que los demandantes deben cumplir.

3. Corrección de la demanda

   3.1. El demandante presentó escrito de corrección en los siguientes términos:

   Recuerda que propuso dos cargos y, a su modo de ver, el auto inadmisorio debió mencionar los requisitos incumplidos frente a cada uno de ellos. Pero como solo lo hizo respecto del cargo por omisión legislativa relativa, que es el segundo, asume que el primero fue admitido. Por tanto, advierte que el escrito de corrección se centra en subsanar lo referido al segundo cargo.

   3.1.1. En ese sentido, frente a la falta de certeza, reitera lo que a su juicio es el contenido y alcance del artículo 69 de la Ley 99 de 1993, y enumeró los cinco tipos de actuaciones que se desprenden de la norma, donde los ciudadanos pueden participar sin demostrar interés jurídico alguno.

   Explica que el procedimiento para evaluar el DAA está reglamentado en el artículo 56 de la Ley 99 de 1993 y en el artículo 2.2.2.3.6.1. del Decreto 1076 de 2015. Así también, que dicho trámite es previo al inicio del proceso de evaluación de la solicitud de licencia ambiental.

   Aclara que en materia ambiental existen dos estudios: (i) el DAA y (ii) el estudio de impacto ambiental. Ambos se tramitan, respectivamente, a través de los artículos 2.2.2.3.6.1 y 2.2.2.3.6.3 del Decreto 1076 de 2015. En su opinión, lo anterior “quiere decir que son etapas autónomas y trámites independientes, que inician y culminan por separado. Dicho de otro modo, el trámite del DAA no se adelanta en la misma actuación administrativa de la solicitud de licencia ambiental”[16].

   Con base en lo dicho, concluye que de una lectura integral de la norma demandada se desprende que “el DAA no se encuentra incluido dentro de la numeración taxativa”[17]. Lo que en su opinión significa que la demanda sí recae sobre una proposición jurídica real y existente susceptible de ser sometida a control.

   3.1.2. En relación con la falta de especificidad señalada en el auto inadmisorio, el demandante manifestó que la participación en el DAA no puede ser establecida a partir de otras normas “porque la Constitución en su artículo 79 de manera expresa establece que: la ley debe garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo”[18].

   Afirma que el artículo 79 superior obliga al legislador a regular la participación de las comunidades en materia ambiental a través de una ley. Por ello, explica que si no existiera el artículo 69 de la Ley 99 de 1993, entonces habría una omisión legislativa absoluta. Pero dado que esa norma reguló la participación ciudadana en algunas actuaciones administrativas sin incluir el DAA, entonces “nos encontramos ante una omisión legislativa relativa”[19].

   3.1.3. En cuanto a la inadmisión por no suministrar razones para considerar que el vacío no podía ser superado mediante una lectura integral del ordenamiento jurídico, el demandante estimó que se trata de una carga que no le corresponde demostrar, “pues lo que se esta (sic) atacando es la inconstitucionalidad de una norma en concreto, esto es, el artículo 69 de la Ley 99 de 1993”, y no “vacíos normativos en general y mucho menos la interpretación de la norma”[20].

   Sin embargo, considera pertinente señalar que en materia ambiental no existe otra norma diferente al artículo demandado que regule la intervención de los ciudadanos en actuaciones administrativas. Y aunque puede invocarse el artículo 38 de la Ley 1437 de 2011, advirtió que allí es necesario cumplir varios requisitos para poder intervenir, lo cual no ocurre con el artículo 69 acusado, donde no es necesario demostrar interés alguno.

   Por lo dicho, el demandante reitera que “con la omisión legislativa relativa se incumple un mandato específico impuesto por el Constituyente como es el establecido en los artículos 1, 2, 40 y 79 superiores, específicamente, que la ley debe garantizar la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo (sic)”[21].

   3.1.4. En lo que toca con el incumplimiento del requisito de suficiencia, el actor manifiesta que el auto inadmisorio no explicó detalladamente las razones de tal falencia, sin embargo, asumió que lo que quería decirse es que el cargo por omisión legislativa relativa no había generado una duda sobre la constitucionalidad de la norma. Por ello, vuelve a desarrollar de forma más amplia cada una de las exigencias jurisprudenciales para este tipo de cargo.

   Tras la referida exposición, concluye con la síntesis de varias ideas ya expresadas a lo largo de su escrito sobre la forma en que se manifiesta la omisión legislativa relativa en la norma demandada. La mayor parte de estos argumentos finales se resumen cuando afirma lo siguiente: “El hecho de que el artículo acusado no garantice la participación ciudadana en el trámite del DAA desdibuja la participación real y efectiva que se materializó en el tránsito hacía (sic) la democracia participativa, en especial derivada de los artículos 1, 2, 40 y 79 Superiores. Es decir que en el presente caso sí existe un desarrollo legal vigente, pero imperfecto, por la ausencia de un aspecto normativo que el artículo demandado no tuvo en cuenta”[22].

4. Rechazo de la demanda

   4.1. Mediante auto del 22 de septiembre de 2020, la magistrada O.D. rechazó la demanda por las razones que se exponen en seguida:

   4.1.1. En forma general, señaló que el demandante no subsanó las falencias advertidas en el auto de inadmisión porque en el escrito de corrección reiteró los mismos argumentos de la demanda.

   Antes de referirse puntualmente al escrito de corrección, la magistrada O.D. aclaró que sí verificó la existencia de dos argumentos en la demanda, tal como lo anota el accionante. Sin embargo, consideró “que ambos hacían parte de una única acusación basada en la omisión legislativa relativa, por presuntamente desconocer la participación democrática en algunos trámites administrativos de carácter ambiental”[23]. Por tal razón, metodológicamente optó por analizar la demanda alrededor de esa acusación.

   Hecha la precisión, señaló que la carga argumentativa en relación con la censura por omisión legislativa relativa no superó ninguno de los yerros de certeza, especificidad y suficiencia.

   4.1.2. En cuanto al presupuesto de certeza dijo que el demandante no logró demostrar que una interpretación plausible del artículo 69 de la Ley 99 de 1993 excluyera la participación en el trámite concreto del DAA. Además, para la magistrada O.D., los trámites que el actor enumera de forma taxativa no se desprenden de la norma, pues esta no cuenta con tal grado de especificidad.

   4.1.3. Respecto del requisito de especificidad, consideró que el yerro no estaba subsanado porque aunque el demandante indicó que el DAA y el trámite de licencia ambiental eran trámites separados, “no es claro por qué, a pesar del amplio margen de configuración del legislador en el diseño de los procedimientos, resulta imperativa la fijación expresa de la participación en el DAA”[24]. Recordó que esta falencia fue advertida en el auto inadmisorio y, aun así, no fue atendida, pues con la corrección el actor lo que expuso fue la diferencia entre esos trámites “pero omitió explicar que dicha participación durante el DAA no está garantizada”[25].

   4.1.4. Frente a la carga argumentativa para el cargo de omisión legislativa relativa, la magistrada O.D. precisó que el actor “no logró demostrar que dicha omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el Constituyente al Legislador”[26].

   Indicó que las normas constitucionales invocadas por el actor contienen un mandato general que permite al legislador definir la garantía de la participación democrática en asuntos ambientales, donde puede establecer diferentes formas y momentos de participación.

   Por ello, lo que correspondía al actor era identificar una obligación específica y no genérica impuesta por el constituyente al legislador para que regule el trámite del DAA.

   Insistió en la razón plasmada en al auto inadmisorio, donde explicó al actor que la argumentación por presunta omisión legislativa relativa “no se agota con la simple indicación del contenido de la Carta, sino que, el demandante debe indicar la existencia de un deber específico de regulación y demostrar su omisión por parte del legislador”[27].

   Por último, no encontró subsanada la falta de suficiencia. Esto como consecuencia de que el demandante no aportara los elementos necesarios para formular un cargo por omisión legislativa relativa.

5. El recurso de súplica

   El día 29 de septiembre de 2020 el demandante presentó recurso de súplica contra el auto de rechazo. Lo hizo en los siguientes términos:

   Reitera que la demanda contiene dos cargos y que, a su juicio, el auto inadmisorio debió desagregar la forma en que cada uno de ellos incumple los requisitos de admisión.

   Está en desacuerdo con el hecho de que la magistrada O.D. asumiera que el cargo por vulneración del principio de participación democrática también debía reunir los requisitos que se exigen para plantear una censura por omisión legislativa relativa. A su juicio, esto es equivocado, “pues el hecho de que se predique la inconstitucionalidad de una norma no implica, per se, que el legislador haya incurrido en una omisión legislativa relativa”[28].

   Por tal razón, afirma que el auto inadmisorio no cumplió con el deber de señalar con precisión los requisitos incumplidos respecto del primer cargo, lo que le impidió subsanar la demanda en este aspecto y afectó su derecho al acceso a la justicia, al debido proceso y a presentar acciones públicas de inconstitucionalidad.

   En seguida, se refiere a cada una de las razones por las que la demanda fue rechazada, las cuales considera desacertadas y que, de confirmarse, constituiría una vulneración a sus derechos “de acceder a la administración de justicia constitucional, al debido proceso y a la participación en la conformación, ejercicio y control del poder político”[29].

   5.1. Sobre la falta de certeza. Aquí cita textualmente el siguiente apartado del auto de rechazo: “el ciudadano le da a la disposición un alcance que no tiene, basado en una supuesta enumeración taxativa de los trámites regulados por la norma y la presunta exclusión de la solicitud de DAA”. En su opinión, el texto citado contiene un argumento equivocado, pues considera que la norma acusada sí establece cinco actuaciones administrativas en las que pueden intervenir las personas sin necesidad de demostrar ningún interés.

   Entonces, se cuestiona lo siguiente: “Si para el despacho de la Magistrada Sustanciadora mencionar esas cinco actuaciones no es una numeración taxativa, ¿por qué el auto de inadmisión no mencionó los motivos por los cuales no es una enumeración taxativa?”[30]. Así, alega que es un error pensar que el legislador haya enunciado cinco actuaciones administrativas en la norma y que esto no sea sinónimo de taxativo.

   Por tal razón, reitera que en la demanda y su corrección mencionó que las actuaciones administrativas se limitan a “las (i) iniciadas para la expedición, (iii) modificación o (iii) cancelación de permisos o licencias, o para (iv) la imposición o (v) revocación de sanciones de carácter ambiental”[31].

   Con base en lo dicho, considera que sí demostró que el DAA no se encuentra incluido en la numeración taxativa de actuaciones administrativas que prevé el artículo acusado.

   5.2. Respecto de la ausencia de especificidad. Reitera varios de los argumentos esgrimidos en la demanda y su corrección, relacionados con el amplio margen de configuración del legislador y cómo, a pesar de ello, este omitió incluir el DAA en la norma acusada, aun existiendo un mandato constitucional claro como el del artículo 79 superior, que orden garantizar la participación de las personas las decisiones de carácter ambiental.

   En igual sentido, frente al deber de demostrar que la obligación constitucional impuesta al legislador es específica y no genérica, alega que el artículo 79 superior menciona de manera expresa el deber de garantizar la participación ciudadana. Pero que en cumplimiento de ello el legislador omitió incluir el DAA.

   También considera que el auto de rechazo incurre en un error al concluir que de la interpretación de otras normas puede extraerse la participación de las personas en el trámite del DAA. Esto por cuanto, reitera, no existen otras disposiciones que así lo prevean. En este punto trae a colación el argumento que expuso sobre el artículo 38 de la Ley 1437 de 2011 y la imposibilidad de aplicarlo analógicamente.

   5.3. Por último, respecto de la falta de suficiencia, el demandante considera que tanto en la demanda como en la corrección se cumplieron los requisitos fijados por la Corte Constitucional para formular un cargo por omisión legislativa relativa.

   En consecuencia, pide revocar el auto de rechazo y proceder a admitir la demanda presentada.

   2.1. Finalidad del recurso de súplica

   De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el recurso de súplica tiene por objeto controvertir las decisiones proferidas por esta Corporación que rechazan las demandas de inconstitucionalidad, para que la Sala Plena determine si, de manera errada, el magistrado sustanciador se abstuvo de dar trámite a la acción, habiendo el demandante aportado todos los insumos necesarios para la definición y la resolución del litigio. De acuerdo con el artículo 50 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 del 22 de julio de 2015), existe una carga procesal mínima para el ejercicio de este recurso, que consiste en interponerlo dentro de los tres días siguientes a la notificación del auto que rechazó la demanda[32].

   El recurso de súplica tiene un carácter excepcional, lo que impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corregir los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el magistrado sustanciador, o reformular la demanda[33]. De este modo, la competencia de la Sala Plena se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo y, puntualmente, a determinar si la decisión de rechazo fue adoptada de manera equivocada, por no valorar adecuadamente los planteamientos del demandante[34]. Y en este sentido, “examinar si el auto de rechazo de una demanda se encuentra ajustado a derecho, pero no le es dable hacer la evaluación sobre los requisitos de admisibilidad de una demanda”[35].

   Por lo anterior, ha dicho la Corte, el ejercicio de ese recurso exige que el demandante estructure una argumentación que le permita a la Sala Plena identificar el error que se endilga al auto de rechazo[36], de suerte que “[l]a ausencia de este elemento implicaría una falta de motivación del recurso, que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, con respecto al mismo”[37].

   Con fundamento en lo expuesto, pasa la Sala a verificar si la decisión de rechazar la demanda de inconstitucionalidad fue adoptada debidamente o no.

   2.2 Presentación oportuna del recurso

   Antes de entrar al fondo del asunto, la Sala Plena debe verificar que el recurso de súplica fue presentado oportunamente.

   El 29 de septiembre de 2020, el ciudadano C.D.R.B. envió un correo electrónico a la Secretaría General de la Corte Constitucional, donde adjuntó el recurso de súplica.

   De acuerdo con el informe secretarial del 1º de octubre de 2020, el auto del 22 de septiembre de 2020, por el cual la magistrada O. rechazó la demanda, fue notificado por estado del 24 de septiembre de 2020, y su término de ejecutoria correspondió a los días 25, 28 y 29 del mismo mes y año.

   Así pues, contrastadas las fechas, no cabe duda de que el ciudadano C.D.R.B. presentó el recurso de súplica durante el término de ejecutoria de la providencia objeto de censura, por lo que cumple el requisito de presentación oportuna.

   2.3. Análisis del caso concreto

   En el recurso de súplica el demandante formula varios cuestionamientos al auto de rechazo que serán analizados según su orden.

1. La metodología de análisis de los cargos formulados

   Para el demandante, no es acertado que la magistrada O.D. analizara los dos cargos como uno solo. Dijo que ella no podía asumir que el primer cargo, por desconocimiento del principio de participación democrática, tuviera que reunir los requisitos del segundo, por omisión legislativa relativa. Razón por la que cuestiona la falta de análisis separado y asume que el primero fue admitido porque sobre este no hubo pronunciamiento concreto ni en el auto inadmisorio ni en el de rechazo.

   A la anterior observación la magistra O.D. respondió en el auto de rechazo. En este aclaró que el método de análisis de los cargos se debió a que ambos hacían parte de una misma acusación fundada en la omisión legislativa relativa por presunto desconocimiento del principio de participación democrática.

   Para la Sala, la explicación dada por la mencionada magistrada es razonable y en ningún sentido puede tomarse como una actuación que constituya una arbitrariedad o ausencia de análisis de los cargos propuestos por el demandante.

   En los antecedentes de la presente providencia claramente se puede advertir que el accionante divide su escrito en dos cargos. Y una lectura integral de ambos permite identificar que apuntan a un mismo argumento: una omisión del legislador por no garantizar la participación ciudadana en un trámite administrativo denominado DAA, lo que desconoce las normas constitucionales que consagran el principio democrático, es decir, los artículos 1, 2, 40 y 79 de la Constitución Política.

   Además, debe tenerse en cuenta que en la exposición del primer cargo el actor incluye expresiones que llevan a inferir razonablemente que su objetivo final es evidenciar una omisión, olvido o falta de previsión por parte del legislador al momento de regular una determinada situación jurídica. Por ejemplo, cuando afirma que la norma acusada desconoce el concepto de democracia participativa en razón a que “no previó incluir la intervención de las personas” en el DAA; o “no incluyó este trámite administrativo dentro de los trámites administrativos de carácter ambiental que tienen derecho todas las personas para intervenir (sic)”[38]. Con posterioridad a las referidas afirmaciones el demandante desarrolla lo que denomina el segundo cargo, donde aborda propiamente la censura por omisión legislativa relativa.

   En virtud de esta secuencia en la exposición de los fundamentos de la demanda, caracterizada por la uniformidad temática, para la Sala no resulta desacertado concluir que se trata de argumentos similares que podían ser resueltos bajo una misma metodología de análisis como lo hizo la magistrada O.D..

   En ese sentido, la Sala no considera que la forma en que la referida magistrada valoró los cargos propuestos por el actor haya constituido una arbitrariedad o un desconocimiento de su derecho al debido proceso. En estas circunstancias el juez constitucional cuenta con la autonomía suficiente para determinar el estilo o metodología con la que resuelve los asuntos que le son asignados. Lo importante es que tal forma de proceder permita al ciudadano conocer y entender las razones por las que su cargo es inadmitido. Todo ello, por supuesto, con respeto de las garantías propias del debido proceso.

2. Sobre la falta de certeza en el cargo formulado

   En el auto inadmisorio la falta de certeza se constató porque la magistrada O.D. advirtió que el demandante no había logrado demostrar que el trámite del DAA no está incluido en los supuestos contemplados por el artículo 69 de la Ley 99 de 1993, el cual, señaló, no contiene una enumeración taxativa.

   El demandante reiteró su punto de vista inicial con el fin de subsanar la referida falencia. Por lo que afirmó nuevamente que de la norma acusada sí se desprenden cinco actuaciones administrativas de tipo ambiental donde puede intervenir la ciudadanía sin demostrar interés jurídico alguno. Para él, el trámite del DAA y la licencia ambiental son separados y se rigen por reglas distintas, a partir de lo cual concluyó que el DAA no está incluido en el artículo 69 de la Ley 99 de 1993.

   Para la magistrada O.D. el argumento anterior no corrige la falta de certeza, pues considera que el demandante le da a la norma un alcance que no tiene, con lo cual tampoco demuestra que el trámite del DAA no está incluido en la disposición censurada.

   A juicio de la Sala esta conclusión no es arbitraria ni errónea y responde a lo advertido por la magistrada O.D. desde el auto de inadmisión. Se puede observar que el demandante centró sus esfuerzos en demostrar que sí había cinco tipos de actuaciones administrativas taxativamente señaladas por la norma. No obstante, lo exigido fue algo de carácter sustancial y no logró cumplirlo con el escrito de corrección. Debía demostrar que el DAA no estaba incluido en el artículo acusado. Lo cual es apenas necesario para que pueda constituirse un cargo apto de ser analizado.

   En efecto, la Sala coincide con el análisis de la magistrada sustanciadora. La norma acusada señala que “cualquier persona podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales”. Al establecer el artículo que la intervención se circunscribe a “las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición (…)”, era preciso que el demandante demostrara que dentro de esta amplia expresión no cabe el trámite del DAA. Una inferencia contraria, como la sostenida por él, resulta difícil de admitir bajo este panorama, más cuando, como lo advirtió la magistrada sustanciadora en el auto inadmisorio, el DAA “es la primera etapa para la obtención de una licencia ambiental”.

3. Sobre la falta de especificidad en el cargo formulado

   Otra de las razones de rechazo de la demanda fue su falta de especificidad. La magistrada O.D. advirtió al actor que aunque indicó que el DAA y la solicitud de licencia ambiental eran trámites separados, no era claro por qué a pesar del amplio margen de configuración del legislador, era imperativo la fijación expresa de la participación ciudadana en el DAA.

   De igual modo, en relación con la carga argumentativa especial para los cargos por omisión legislativa relativa, le indicó al demandante que no había demostrado que la omisión se trataba del incumplimiento de un deber específico, y no genérico, impuesto por el Constituyente al legislador. Además de explicar por qué la supuesta omisión no podía suplirse con una lectura íntegra del ordenamiento jurídico.

   Tanto en el escrito de corrección como en el de súplica, el demandante insiste en que de los artículos 1, 2, 40 y 79 sí se desprende un deber específico impuesto al legislador de garantizar la participación de las personas en el trámite del DAA. Y que no existe otra norma en el ordenamiento jurídico que supla tal omisión, sin que pueda tenerse en cuenta el artículo 38 de la Ley 1437 de 2011.

   La Sala estima que la advertencia hecha por la magistrada sustanciadora sobre la especificidad de la omisión legislativa relativa es válida, puesto que es determinante para esta Corporación conocer de manera concreta en qué consiste tal omisión, de modo que genere una duda sobre la presunción de constitucionalidad de la norma acusada.

   Si bien el actor explica el contenido de las normas constitucionales presuntamente vulneradas, lo cierto es que sus conclusiones al respecto son generales y abstractas, sin que con ellas haya logrado demostrar que existe un deber específico impuesto al legislador para que regule de manera expresa sobre la participación de las personas en el trámite del DAA.

   De otro lado, alega el demandante que sí explicó por qué no puede llenarse el vacío dejado por el legislador con otra norma como el artículo 38 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, si bien puede tratarse de una explicación lógica, no se trataba de buscar en el ordenamiento jurídico otra norma que de manera expresa incluyera la participación en el DAA. Como lo señaló la magistrada O.D., había que demostrar por qué otra interpretación o aplicación de la disposición acusada no era viable para suplir el presunto vacío, es decir, había que exponer posibles lecturas de la norma acusada, no de manera individual, sino en conjunto con disposiciones de la misma ley, y demostrar que con estas otras interpretaciones no se llenaba tal omisión.

   Por ello, la Sala no advierte que las razones expuestas por la magistrada O.D. para rechazar la demanda por falta de especificidad hayan sido equivocadas o arbitrarias.

4. Sobre la falta de suficiencia

   De acuerdo con el auto de rechazo, la ausencia de certeza y especificidad en la formulación del cargo por omisión legislativa relativa llevaron a concluir que la demanda tampoco cumplió con el presupuesto de suficiencia. Por su lado, el actor considera que sí ha cumplido a cabalidad con los referidos requisitos.

   La Sala comparte la conclusión a la que llegó la magistrada sustanciadora. En efecto, los argumentos expuestos por el demandante a lo largo de sus escritos no permiten configurar un cargo apto de ser admitido. Aunque en el escrito de corrección amplió la explicación inicial del cargo por omisión legislativa relativa, lo cierto es que falencias identificadas desde la inadmisión no fueron debidamente corregidas. A pesar de su esfuerzo, realmente no logró identificar el deber específico impuesto por el constituyente al legislador para regular el DAA. Además, insistió en su visión subjetiva de la norma, a la cual le atribuyó sin fundamento un número taxativo de actuaciones administrativas en donde puede participar cualquier persona, sin justificar por qué el trámite del DAA no tenía cabida.

   Por último, la Sala considera oportuno expresar al demandante que la no admisión y rechazo de su demanda, más la no prosperidad del recurso de súplica, en ningún caso puede llevarlo a concluir que se están desconociendo sus derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia durante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad. Primero, porque cada una de esas providencias fueron debidamente motivadas; segundo, fueron adoptadas en el término legal previsto y comunicadas oportunamente; y, tercero, el resultado desfavorable no le impide volver a presentar otra demanda contra la misma norma.

   Antes bien, a partir de las consideraciones consignadas en cada una de las providencias proferidas en el marco del expediente D-13851, el actor puede reformular sus argumentos y corregir las falencias advertidas e intentar presentar más adelante, si así lo considera pertinente, otra demanda con un cargo debidamente estructurado contra la misma disposición normativa.